那些年，他们一起走过的日子
2012-02-04
田毅、赵旭，以一个乡镇的财税史为研究切入点，写出了一本深刻反映乡镇政府治理实际的好书——《他乡之税》，看完之后，我再三翻弄开来，希望能够理清一点头绪，把看完该书的一点感受整理下来。
家长放手，农民分家。
故事从1976年的中国西北小镇，平城镇说起，随着政策环境的宽松，越来越多的农民外出做买卖，完不成任务需要公社给返销粮的生产队越来越多，公社为了解决经济负担，包产到户水到渠成。就像一个大家长，再也管不住羽翼已丰的孩子们，包产到户就像分家一样。每个农民家庭获得了独立的身份，有了自己独立的利益。1984年，平城公社废止，设乡镇党委和政府。公社是基层一级自治组织，而乡镇政府则是基层一级政权组织，其职能和地位悄然发生了转变，由原来的农民公共参与管理本地事务的机构，变为地方政权治理机构。因此，一些原来农民共同需要操心的事宜，变成了政府单边操心的事，如：公共道路、水利、教育等公共事务。
家已经分了，公共事务农民是不想操心了，这突出表现在1986年平城镇突如其来的旱灾上，由于分田到户时候，大家把公共的水渠也分了，为了多种点田，各家各户把水渠填了种地。而又没有人愿意出钱修渠，导致旱情来临时，平城镇农业损失严重。这些问题都留给了乡镇政府，农民可以不管，但出了问题还是要找政府。开渠、教育、修路……钱从哪里来？
当时的乡镇财政被称为“讨饭经济”！财政来源分两大块，一个是自筹——向农民讨：自筹资金成了当时乡镇政府运作的重要来源，如收取土地承包费，收取水费等。为了教育筹款，县政府甚至成立了教育基金会，许诺捐款万元以上者立碑。另一个是扶贫——向上级讨：争取项目，向上级科委讨科技配套经费，向财政局要借贷贴息款，向上级要扶贫款。通过这些扶持资金和民间配套资金，建立乡镇自己的小企业，赚取的利润用来支出公共事业开支，包括行政人员和教师在内的工资。
不可能任务与被免的镇长
时间来到1994年，县召开财税工作会议，新来的县长要求各镇当年工商税比1993年增长30%，并要求各乡镇领导当场表态。花南乡的何楠书记心里太清楚了，这是完不成的任务，一个农业为主的乡，所谓企业就是几个杂货店和小饭馆，加一个倒闭了的砖窑，满打满算了工商税7万，增长30%即要再多收3万？一年后，他由于未完成税收任务，被就地免职了。县里下达指令，要求“每个镇要有一定比例达小康的村，各镇要3年实现财政自给”。并让组织部以这些为硬条件考核镇领导干部，完成税收任务和指令的，提拔，完不成的，免职或降职。
为何本来慢慢从容向前的乡镇经济突然面临这样的“硬发展”要求？简单粗暴的考核手段怎么突然下达？1994年到底发生了什么？
这就不能不提到“补贴”了。从1979年起，为了改革不合理的价格和支持农业生产发展，国家多次较大幅度地提高了农产品收购价格，但考虑到稳定人民群众生活，对主要农产品的销售实行了“价格基本稳定，购销价差由财政补贴”的政策，同时，对一些与人民日常生活相关的工业消费品以及煤炭石油等基础工业产品也实行了亏损补贴政策，致使财政补贴总额猛增。1978～1989年，国家财政负担的价格补贴和企业政策性亏损补贴由135.99亿元增加到972.43亿元，增长了6.2倍，平均每年递增19.6%，明显快于同期财政收入只增长1.5倍、年平均增长8.6%的速度。平城镇、花南乡所在的兴远县也面临了这个困难，1993年兴远县仍然财政困难，依靠吃市里的补贴350万元，另一方面，各乡镇几乎都需要县级补贴，压力更大。无论谁来当县长，都是心病一块。为了解决“快揭不开锅”的财政吃饭问题，于是，才有了前面这一幕“顶牛”的财政税收会议：乡镇干部的工作重心开始由完成乡企业产值指标向步完成税收任务和财政自给指标转变。
1994那一年！
1994那一年，对研究中国财税史的专家来说，再重要不过，对中国经济而言，其重要性也一再被论述。因为那一年，发生了一件影响中国今后几十年经济发展的大事，就是1994年的分税制改革。分税制改革，其意义、作用已经反复被专家研究，如集中了财力，国家可以进行一些一直无法开展的重大项目；如加强了中央对地方的控制力，保证中央经济调控政策的贯彻，又可以调动地方政府的积极性，因地制宜地办一些实事。利弊不论，对于兴远县、平城镇来说，税费改革，分税制就是不再拥有自己的小财政，而是要足额、及时完成税收任务，等待上级反拨预算经费和奖励经费，实现财政自给，用以行政和公共事务开支。
省、市、县为了实现财政自给，自然要向最基层的乡镇施加税收压力，设立税收目标和任务。而这个硬指标，则成为考核乡镇干部头上的一把利剑，如花南乡的书记何楠就由于想不通、干不了，被就地罢免了。但人的智慧不可低估，之后几年，兴远县的税收完成情况大幅度增长，不少乡镇实现财政自给。这又是怎么回事呢？
像平城这样的西北小镇，一般的乡镇企业，由于市场环境、企业素质等问题，能够成长起来的并不多，税收一直并不理想。为了鼓励完成税收任务，一般县会制定奖励返还政策，即完成任务或超额完成任务，又一定的奖金奖励。在权衡利弊之后，一些镇为了完成税收任务，鼓励一般干部向熟人借钱填补税收缺口，等待奖励返还后，再还给借钱的干部。而后逐渐发展为“买税”，官方称为“引税”，即完不成任务的地方把一些地方有富余的税“买”过来，以返还部分税收所得为交换，鼓励其他地方的企业到本地交税。这样一样，税务任务完成，行政经费有着落，乡镇政府就能继续支撑运作下去。
但这里弊病不小，表面上看税收完成了，还每年不断增长。但税源始终有限，各基层政府对税源的竞争日益激烈，返还比例越来越高，甚至个别地方高达50%，羊毛始终出在羊身上，这些返还的钱从哪里来？只能是政府公共支出压缩、政府借贷、政府债务。同时，一些干部利用买税支出为名义，越来越多的独立于会计之外掌握资金，给腐败形成了温床。书中算了一笔账，说买税两年，就要搭进去一年的农业税。到2004年初，问题就出来了：2003年平城镇有300多万的财政收入，但平城干部竟然还有3个月的工资拿不出来。而且，全镇债务高达700多万元，但本镇的主街还是泥泞路，公共设施和企业也没办什么，这些欠下的钱干什么去了呢？核心原因自然是“买税”花掉了。
以万变应万变，未来我们依然迷茫
故事讲到2006年，故事的尾巴是光明的。2005年，国务院出台了《坚决制止发生新的乡村债务有关问题的通知》，也加强了对买税卖税的打击，进一步规范了税务管理，一些地方对税收任务下达的做法进行了调整。平城也改革了，不再“引税”了，新的领导认识到这样下去不可持续，加大了引进企业的力度，从“引税”到“引企”，加强招商引资，让企业扎实的在平城注册，在平城交税，这样比买更让人安心，起码税源稳定了。
而这是故事的全部吗？不是的，我省略了很多很精彩但需要另起专章讲述的故事，如并校导致的黑车问题，如“驴不推磨自转”的农民进城导致乡镇公共服务职能减轻的问题等。许多许多的问题，站在乡镇政府的角度上来看，一个负责任的领导，看后会倒吸冷气、冷汗直冒。大家一直诟病的一些乡镇政权的不理性行为，但我们看看作者的精彩分析，我们也许能看到一个更为人性，更让人可以理解的乡镇政权。
我们都害怕不确定性、不稳定、害怕风险、害怕没有安全感，政权亦如是。学理上分析，乡镇一级政权，是不确定性最大的政权。表现在：一是数量变化最大，且绝对数在减少。为加强对基层的管辖，减少反对声音，上一级更倾向于合并乡镇。二是人员身份、工资的不确定性。几乎每次都是机构改革精简人员的“主力”。三是“中心工作”不确定性最大，一票否决的考核越来越多，有学者估计，一个乡镇一年收到的上级文件300~500种，乡镇要写的总结70~100份，主要领导一年内100~150天忙于接待工作。四是市场与社会的不确定性对乡镇影响最大。
就是连续做两届的乡镇一把手也几乎无法预测下一年指标变动情况。当不确定性意味着风险的时候，乡镇自然以投机的方式应对可能的风险。如机构合并，人员改革大趋势下，乡镇的反应却是希望尽量多设机构，多增人员，为以后的裁撤留有余地，为工作开展留有余力。如预算不明，工资不确定情况下，乡镇财政的倾向就是多收多占。当“中心工作”不确定且繁多时，样板工程、形象工程、形式主义就纷至沓来，各种“工作小组”、“创建小组”、“人海战术”就大行其道。有人道出心声：实事不敢做，精力有限，做了实事，众多考核咋办？反应到财税关系上，自然也就有了明知不可为而为之的乡镇“买税”。
那些年，他们一起走过的日子，未来30年，我们将走过怎样的日子？
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