土地的私有化能解决城市化的什么问题？

土地作为人类赖以生存和社会经济得以发展的基本条件和基础资源，长期以来都是最基本，也是最重要的生产资料，它的所有制形式从来都不是一个简单的经济问题，而是一个重大的政治问题，其或公或私甚至被当作社会性质的辨识标志。我国现行的土地制度框架来源于1978年的农村改革，随着我国城市化进程的突飞猛进，土地作为资源要素的稀缺性日益凸现，土地制度的改革问题再一次被推上了风口浪尖。如何改革存在争论，实行土地的私有化是呼声很高的一种。

文贯中教授无疑是其中的一员健将。他作为上海财经大学高等研究院特聘教授、美国三一学院经济系终身教授，“20多年来一直坚持土地产权必须清晰的主张”（周其仁），为土地的私有化鼓与呼。在新书《吾民无地》中，他认为现行土地制度是造成城市化严重滞后和城乡收入差距恶化、农村普遍隐性失业和集聚效应浪费这种双重结构性扭曲的罪魁祸首，是社会结构性失衡的最主要的深层次原因之一，是当前发展的最大的制度性障碍。要解决这种结构性扭曲，就要厘清当前“城市化、土地制度与户籍制度的内在逻辑”，最佳出路在于对土地制度进行彻底改革，实行土地的私有化，允许土地自由买卖，实现城市土地供给的多元化，最终通过市场机制来合理、高效的配置资源。为此，他还对目前人们对土地私有化存在的顾虑进行了一一剖析，从而为私有制热情赞美、大唱赞歌，为私有化鸣锣开道，摇旗呐喊。我们当然期待土地的私有化能够使中国当前面临的难题都迎刃而解，使当下的这些“扭曲”以此得到矫正。但是，土地的私有化果真就是一剂灵丹妙药吗？它到底能够解决什么问题呢？

一、土地的私有化可以解决农村发展的问题，是真的吗？

文贯中教授的逻辑是这样的，私有化之后，土地的升值可以让农民分享经济社会发展的成果，保护了农民利益；而农民卖掉土地可以为进城安居筹集原始资本，土地的集中又可以促进土地耕种向规模化、产业化发展，从而高效配置使用土地，提高农业生产效率，使农民通过产业发展致富，通过减少农民富裕农民。表面来看，这是一个完美的逻辑，但这中间有三点值得商榷。

第一，农民卖地的价格有多高。土地的市场价值更多的决定于其地理位置和规划用途，只有特定地块的土地才能升值。中国绝大多数土地位于农村，除了进行农业耕作之外，没有成为商业、住宅用地的可能，这就注定它不可能附加经济社会发展的成果而增值，肯定只能作为农地来确定其价值，与城市土地的价格不啻天壤之别。千万不要简单地以为全国的土地都能卖出城镇周边商业用地的价格。重庆地票模式中土地之所以能卖出动辄几十万的价格，一方面是因为行政定价，另一方面也是将农村土地换作了城市建设用地指标，值钱的不是地，而是那个指标。所以，在严格控制土地用途的情况下，除了城郊或特定区位的土地，绝大多数的农地非但不会升值，而且价格低也将低得可怜，将远远达不到现在国家在偏远地区修建基础设施时的价格，所谓农民通过卖地分享土地增值带来的巨额财富根本就是一个笑谈。

第二，农民卖地的愿望有多大。以我所在的华北农村为例，具备向县城、镇区迁居条件的农户，务农收入在其家庭收入结构中几乎已经可以忽略不计。之所以留着土地固然是因为白白出让土地得不到收益，同时也是因为有多块土地就多层保障的心理作用，以为自己留条后路。但是，不改变用途作为农地出售的收益极为有限，所得根本不足以支付农民向城镇迁居的成本。在这种情况下，除非万不得已，有谁愿意卖掉自己的土地呢？可能我的眼光比较狭隘，但问过身边很多人，哪怕是对土地已经没什么感情的新生代年轻人，也认为卖地只能是最后的无奈之举。恐怕现阶段更多的还是会象现在推行的土地流转那样，进行转包。文教授所断言的“如果土地可以买卖，他们中的许多人会乐意将土地卖出，将所得作为启动资本进城做生意，从而增加了农民进城谋生的能力”就显得有些武断，有些可笑了。

第三，农民卖掉土地之后的出路在哪里？这个前提是有人买，能够卖得出去。在农户根本没有实力对土地进行重组整理时，有实力的只有产业资本。而卖掉土地的农民除了极少部分能够在资本家的农场里就业，绝大多数将要涌向城市。成功的话还好说，可以实现体面的安居，要是失败呢？返回农村已无栖身之地，只能进入贫民窟，这极有可能会是中国版“圈地运动”的开始，催生诸多的社会问题，社会矛盾必将对经济发展形成掣肘。奇怪的是，在为农民权利鼓与呼的文贯中教授在文中认为，农民进入城市时首先从贫民窟开始也不是什么大问题。我不禁要问，在有大规模贫民窟的国家正在绞尽脑汁尚且无法解决这一顽疾的时候，我们为什么能够避免却还要重蹈这一覆辙？在这一点上，贺雪峰教授有关农村作为中国现代化进程稳定器的提法是非常恰当的，不但为进城失败农民提供了退路，而且也使他们在心理有一层保障，可以维持社会大局的稳定，为中国的产业升级提供强大弹性空间。只是，也必须设计农民的退出机制，使已经在城镇安居的农民能够及早退出宅基地和承包地，最终目标是实现城乡居民双向的自由迁徙和流动。

所以说，土地的私有化或许真的有文贯中教授所论述的效果，但在农民普遍缺乏买卖欲望的情况下，即便有市场也将极为狭窄，期待它能使土地资产化并迅速流动起来，让广大农民通过自由买卖土地来分享土地非农使用产生的巨大增值而一朝致富，通过土地兼马上就能对提高农业生产效率、对加快城市化进程产生极大的推动作用，恐怕也并不现实，也只是文教授的一厢情愿而已。当然，我不排除在城市近效的土地交易将会极其火爆，因为只有那里的土地非农使用才有巨额增值，才能挑起农民强烈的交易冲动和搏利欲望。
    
二、土地的私有化可以解决城市发展的问题，是真的吗？

当前城市发展中有哪些问题呢？应该说，中国城市经过多年的高速发展，取得了很大的成就，但也已经矛盾重重，问题多多。综合来看，与土地问题有关的主要是这么三个，一个是小产权房痼的疾尾不大掉，一个是遍地开花的空城鬼城，一个是中小城市产业发展的不充分，都是极为棘手的现实问题。但在文贯中教授的逻辑中，认为土地所有制有问题是造成“双重扭曲”的根本症结，只要推行土地的私有化，这些问题都将迎刃而解。可事实上，则并非如此。

先来看小产权房问题。在书中，文教授以深圳的城市化进和来说明，小产权房的存在，将迫使“大产权房”价格向其靠拢，从而达到降低城市房价的目的，所以“站在农民和城市中下阶层的立场上，政府应该欢迎‘小产权房’的及时出现”，而且它将是“实验土地私有后中国房价将如何的最佳样本”，应该通过征收合理的土地交易税、物业税和土地增值税加以调节后，允许其合法化。果真如此吗？小产权房是因为人们钻了规划监管缺位的空子，违法攫取土地非农使用的增值而产生的，它的廉价正是因为其违法而无法正常上市销售。然而，它一旦合法化，非但不会向下拉低房价，反而会象华生先生说的“其价格必然在一夜间赶上同等情况的商品房”。且不说，这种合法化将使原来违法的人分享到土地增值的巨额收益，对于原来的守法公民是极大的不公平，而且在规划监管仍然存在空隙，在土地非农开发仍然需要管制的情况下，因为利益的诱惑，小产权房将会以更快的速度蔓延开去，更加难以遏止，城市规划将彻底沦为一张废纸。必须申明的一点是，土地私有化与土地用途管制不是一回事，即便土地私有了，用途管制仍将存在，这是经济社会发展的必然要求，并不是说土地私有了就可以对自己的土地任意改变用途。因此，土地的私有化不但解决不了小产权房的问题，而放开土地用途管制将会使更多的人群起而效仿，造就更多的小产权房。那种认为放开管制人们为了获取利益就会自动遵守城市规划的想法，只是一个美好的想象。对此，华生教授在他的《城市化转型与土地陷阱》中有着极为精彩的论述。

再来看空城鬼城问题。文贯中教授认为，大量存在的空城鬼城是当下“化地不化人”的畸形城市化的必然后果。的确，前一段时间鬼城一词特别热，有媒体评出了中国“十大鬼城”，它们一般都是由某个政府主导修建基础设施，由房地产公司开发而来的新城。“鬼城”的大量存在当然不是一个正常现象，不是一件好事。它的产生是因为在房价持续上涨预期下的房地产业过度投资，造成城市建设超越了人口城市化的速度。我相信，所谓的空城鬼城不会一直这么空下去，不会一直这么“低效利用”，也不会象小产权房那样难以解决，只要泡沫破裂后房价下跌，就会造就新的需求，良好的基础设施也必将吸引人口向那里迅速集聚，这种超前建设正好可以为人口向城市的大规模迁移提供空间，自然而然地得到解决。由此来看，空城鬼城问题与土地所有制没有多大关系，如果有，也是因为在目前土地管理体制下开发商拿地成本太低所致。土地私有化后因为农民要价能力的提高，必将大幅拉升的地价，反倒真的有可能阻止空城鬼城的进一步蔓延。

最后来看中小城市产业发展不充分的问题。乍一看，产业发展与土地是否私有有什么关系呢？在文贯中教授的推理中不但有关系，而且有大关系。他认为，“城市化是服务业发展的主要前提”，而中国现行的土地制度未能使农业人口与农业比重同步下降，并同时增加服务业就业比重，从而造成双重“结构性扭曲”。这真的是奇谈怪论了。服务业发展不充分，是因为人口没有集聚，难道人口集聚了就自然会有繁荣的服务业？那又何以解释一些资源性城市因为资源枯竭而最终消失呢？为什么不靠服务业继续繁荣呢？有些地方政府赶农民上楼集中居住不正为服务业发展创造了“前提”吗？为什么不得民心呢？显然，文教授在这里是本末倒置了——只有产业的发展才能带来人口的集聚，才有所谓的服务业的发展。除了旅游城市外，如果没有一、二产业的发展和支撑，那么服务业将会是无源之水。如此就可以很好的解释，当前中国的大城市病正是因为其对于各种要素的集聚促进了产业的繁荣，才对人口有吸引力。而农民最有可能迁居的中西部的小城市、小城镇之所以发展缓慢，恰恰也是因为其对各类资源要素的集聚能力太小，产业发展不充分，农民迁居之后根本无法就业，只能涌向大城市。所以，指望通过土地私有化来解决它们的产业发展问题，只能是缘木求鱼吧。

三、土地的私有化可以解决从农村到城市的问题，是真的吗？
    
所谓城市化，是指是农业人口转化为非农业人口、农村地域转化为非农业地域、农业活动转化为非农业活动的过程。它的对象是8亿农民，它的空间必然向农村拓展，所以注定是有关农村、农业、农民的事。文贯中教授认为其中的密码就在于土地私有化，它将为中国的城市化扫清障碍，并提供澎湃动力，简直就是一举多得、一劳永逸的事情！可惜，在我看来，这只是文教授的纸上谈兵而已。

首先，土地的私有化对于农村人口向城市的迁移起不到大的促进作用。城市化的核心是人的城市化，是农民进城安居并体面就业。当前阻碍人向城市迁移的壁垒主要是户籍、住房和就业。现在户籍问题只存在于北上广等特大城市（一方面是为了防止城市的无限膨胀，避免“大城市病”，另一方面则是因为有上大学、购房等一些隐性福利的存在），而在即将吸纳绝大多数农民的中西部的中小城市，户籍的限制早已不复存在。住房的问题主要是高房价让想要移居城市的农民望而却步，打碎了他们城市安居的梦想。对此，很多人都和文贯中教授一样，认为“房价的畸形和严重泡沫化的根源就在于目前的土地制度”，因此实行土地私有化将显著增加土地供给，从而降低地价，进而增加房屋供给，降低房价。但是，土地不可移动的属性决定了即使私有化之后也不可能使土地的供给大幅增加，相反，因为土地私有，农民在与开发商的博弈过程中将获得更为强大的要价能力，为了分享土地非农开发的巨额增值收益，地价只会继续飞涨，继续筑高农民进成的壁垒。实际上，高房价是多种因素综合作用的结果，土地价格并非其中主因。再看就业，它与产业发展密切相关，现在农民普遍不愿意就近迁居到中西部的中小城市，正是因为其产业不发达，就业机会少，而私有化对产业的发展不会有什么明显的促进作用。

其次，土地的私有化对于农地转化为城市建设用地也不会有大的促进作用。一块幸运的农地如果正好位于一个城市的郊区，它将很有可能因为商业开发得到巨幅升值，在这一过程中，最关键不是土地性质的变更，而是土地开发权的巨额收益如何分配的问题。当前，是采取政府将原集体土地按农用地价格征用后，在招拍挂市场中进行挂牌出让，获得的溢价部分成为土地财政，正是土地财政的收入支撑了近些年来大规模的城市基础设施建设。如果实行了土地的私有化，对于土地的征用将会更加困难，同时会引发大量城市工商资本进行投机性的占地囤地，它们为了获取城市后续扩张中土地价值上升的暴利，对于土地的开发权将会提出更高的要求，甚至直接自行违建。城市化将会沦一个资本分肥的游戏，普通民众根本无法从中获利。特别要指出的是，文贯中教授认为“‘涨价归公’的口号在发达的市场经济中早已成为遥远的历史回声，不料在今日中国又使农民低价失去土地”，并且拿出房产的增值可以归所有者独享，来追问地产的增值为什么就必须归公。难道文教授不知道，取得房产是付出了代价的，那么增值利益当然也归自己所有，而农民手中的承包地根本就没有付出任何成本，其巨大增值来自于经济社会的发展，他凭什么要求独占涨价呢？这是对其他全体农民的不公平。如果放由这极少极少的一些农民独占土地增值收益，单靠税收财政将无法负担基础设施建设的资金需求，也会由此使他们成为新的土地食得阶层。这不但是在鼓励不劳而获，而且作为既得利益者，他们为了从城市过程中分享更大的利益，进而大幅拉高城市建设成本，必将成为城市进一步发展的重大阻碍。

最后，土地的私有化也无法有效化解当前因为征地拆迁而引发的社会矛盾。必须指出，现在因为城市发展征地拆迁中矛盾高发的症结不是所有制问题，而是土地开发权的利益分配问题。应该做的是建立一个利益分割的框架，使土地非农使用的增值收益在几个利益主体之间合理分配，而不是来鼓吹私有化。公平来看，现在城中村改造或者城郊发展征地，农民所获的补偿已经不低，因为征地拆迁一朝暴富早已成为一条定律。在这种情况下，仍要在保护农民利益的口号下来推进土地私有化，除了继续提高这些农民在这种博弈中的要价能力和心理预期之外，还有什么作用？而且土地私有化和自由买卖将会使投机资本开始大规模囤地，土地资源向少数人手中集中，漫天要价的现象将会更加普遍，提高土地转让价格，致使房产开发难以为继，城市发展和基础设施建设难以为继，大幅提高城市化成本。所以，在土地所有权的支撑下，征地拆迁中的这种对抗非但不会减少，反而会大幅增加，手段也会更加激烈。可以说，认为土地的私有化可以降低城市化成本的观点根本就是对人的自利性不了解，也罔顾中国现实。

文贯中教授崇信市场机制，竭力鼓吹土地私有化固然是他的权力，然而，认为“凡是对土地私有制做到长期信奉不疑的经济体，都能逐渐完善以保障产权为核心的法律制度，深化出有广泛民意基础的经济—社会秩序，引发各阶层共生关系的发育、深化，社会生活的和谐、互利”则显得武断，而认为土地私有化是普世规则，“不但不会阻碍中国的城市化和工业化，反而会在增强农业活力的同时，使城市化成为一个内生化和良性化的过程——既抑制特大城市的继续疯狂扩张，又使众多的中小城市有机会更快发展，甚至使一些农庄崛起成为新兴城市。农地私有化在大大降低全国的平均房价的同时，还可以大大减少涉地官员腐败的机会，破除有政府背景的开发商对房产的垄断……使农民有权分享土地升值而带来的巨额财富，因而减缓城乡收入差的恶性发展”则是将土地私有化作为包治当前城市化过程中诸多病症的灵丹妙药，寄予了过高的期望，附着了不切实际的瑰丽想象。他用了“吾民无地”这样一个略显悲情化的标题，可能占据了为农民说话的道德制高点，但绝对无法代替他论述中的苍白与漏洞。

众所周知，在经济社会发展过程中，没有一成不变、放之四海皆准的规律与教条，私有化也是如此。土地作为一种关系人口生存而又不可再生的有限的具有空间垄断性、不可流动性和地理区位不可替代性的基本资源，有其特殊性，用途不可能完全市场化，全世界皆然。文贯中教授把西方发达国家的发展归结为私有制的原因，信誓旦旦的为其大唱赞歌，认为中国也必须效仿，只怕难以服众。当然，我也不是说土地私有化就一无是处，有百弊而无一利，但综合来看，目前我国城市化过程出现的问题是各种因素综合作用的结果，其解决途径肯定不是只有私有化一途，而且它注定也担负不起这样的重担。所以，即便抛开意识形态的原因不谈，土地私有化的前景也是无法确定的，盲目推行将会造成严重后果，带来极大的社会风险、经济风险和政治风险，必须谨慎行事。