十字路口的中国经济——如果建设用地指标可以跨地区“交易”……

曾经有人告诉我，一些沿海的房地产开发商已经大规模转向内地投资，因为地价上涨使得当地似乎已经没有房地产成长的空间了。一个类似的看法是，人们认为沿海地区的地价上涨已经导致一些企业开始内迁。这其中，当然有一部分是合理的产业梯度转移，可是，地价为什么上涨？因为新增建设用地指标是国家通过计划的手段给各个地区设定的，而在这个计划之下，建设用地指标的规模在东部（特别是相对发达的城市）是明显不足的。由此而导致的地价上涨和产业内迁不仅可能损失效率，最终也可能不利于平衡。 最近，我和很多国内外同行讨论问题时，都讲到不能牺牲东部来追求区域间的平衡发展。2007年在世界银行的一次专家咨询会上，我再次见到研究区域经济学的印德尔米特·吉尔。当时，我推荐他作为上海市政府组织的一次大型的长三角发展论坛的外方发言人。印德尔米特问我到了上海讲什么，我说，你就讲讲有关经济集聚和城市规模的问题就行了。还有，要讲讲发达国家是在经历过了集聚和地区差距扩大之后，最终走向区域平衡发展的。只可惜，开会的前一天他突然食物中毒，身体不适，未能如约赴会。 现在，中国在区域发展战略上有两条路可走。一条路是通过政府倾向内地的政策来平衡区域发展，比如说限制沿海地区的土地供给和劳动力向东部转移，限制一些项目在东部上马，实际上就是限制土地、资本和劳动要素的流动。另一条路是继续放松管制，让经济向沿海地区集聚，如果是这样，就应该放松劳动力流动的限制和沿海地区的土地供给。后一条路看上去是与区域平衡发展的目标相违背的，但实际上，这可能只是短期现象。从长远来看，只有促进要素的地区间自由流动，才可能提高内地的人均资源拥有量，使区域平衡发展的目标得以实现，这就是法国、美国等国家走过的道路。当然，你可以说，我们不要重复那些国家的道路。但问题是，有没有一个国家是硬性地通过政府的“平衡发展”政策来实现平衡的？据我所知，根据世界银行的研究，还没有这样的先例，除非不要发展了。韩国认为，他们的“平衡发展”政策是成功的，可以向其他国家推广。但是，恰恰是首尔国立大学朴杉沃教授送给我的一本介绍韩国经验的书上有这样的数据，即使政府大力推行首尔的分散政策，首尔的规模仍然在长大。再看看日本，日本也曾经想分散东京的功能，结果是，当东京人口下降的时候，正是日本经济衰退的时候。最近几年，东京人口重新呈现出增长态势，日本的经济也增长更快了（当然，我是说经济危机之前）。这难道仅仅是巧合吗？ 可能有人会问，平衡的问题就不重要吗？当然重要。问题是，如果通过行政方式降低了东部的发展，这样的平衡发展就是日本曾经走过的“蛋糕做小”的道路。这样的路可持续吗？为什么不可以在进一步通过集聚做大蛋糕的同时，来实现平衡发展的目标呢？中国今天所面临的问题，不是经济集聚已经做得过头了，不是！大量的研究都证实，中国的经济集聚和区域间分工还远远不够。中国的真正问题是，当蛋糕做大了，怎么让内地得到更大的份额。实际上，是可以找到这样的机制的。 建设用地指标的跨地区交易就是一个既可以促进集聚，又可以帮助内地分享经济增长成果的有效机制。我赞成政府通过总量管理来控制土地供应规模，也不反对保护耕地的总量指标可以按地区分解到每个省市，但在此基础上，还可以做一件事，那就是允许内地省份将建设用地指标转让给沿海省份，不管是一次性有偿转让（相对于“卖”），还是长期的分享（相当于“入股”），内地都可以通过这样的方式分享土地在沿海地区增值的收益。这不是一举两得的事吗？包括现在很多地方通过整理宅基地的方式而新增的可利用的建设用地指标都可以跨地区再配置。事实上，中央政府只要管好耕地的总量，而建设用地指标的跨地区交易就可以既让沿海持续发展，又让内地更多地分享发展的收益。对于沿海地区来说，如果有更多的土地供应，对于控制土地价格和房价都有利，也可以进一步发挥经济集聚效应。对于内地来说，通过将建设用地指标转让，就能比本地直接用地得到更高的收益。何乐而不为？我的研究发现，在距离沿海大港口500公里的地方，土地的平均利用效率要比大港口附近低50%。不难想象，如果允许建设用地指标进行跨地区交易，可以释放出多少增长的动力来。 更重要的是，中国发展在当下所面临的问题是，大量的农民工进城务工，但却不被东部的城市接纳，他们由于在城市的劳动力市场上受到不公平待遇，因而他们的社会保障（特别是养老和医疗）也不健全，其子女教育也未能充分地获得与城市居民一样的平等待遇。因此，大量农民工随着年龄的增长只能是再回到他们的家乡，这种状况就造成了中国城市化水平大大低于其工业化水平的局面。根据我和我同事的研究，即使采取保守的估计，与国际可比的水平相比，中国的城市化水平也至少低了10个百分点。建设用地指标的跨地区配置可以有效地缓解中国面临的这些问题，关键在于用地指标和人要一起走，哪里接纳的农民工多，那里得到的新增建设用地指标就应该多，而且必须要让那些在城市已经就业和生活的农民工能够在劳动力市场、公共服务和社会保障等各个方面获得与城市居民一样的平等待遇。 读者会问，建设用地指标的跨地区配置结果将是内地要相对保持更多的耕地，而沿海则获得了更多的建设用地指标，因而可以更多地发展工业，那么内地省份总是发展农业，是不是相对就越来越落后？不会。我再次强调，“平衡发展”只有在人均意义上才是有价值的。沿海地区的经济集聚，会带来更多的劳动需求，而这就可以使得内地的劳动力也通过向沿海流动而获得更高的收入。经济发展的根本目标是让人们获得更多的就业和致富机会，不是吗？即使对于那些没有流出的人们，他们人均所拥有的资源数量就会提高，收入也会相应提高。而且，沿海地区集聚到一定程度之后，会自然进入一个产业扩散和梯度转移的阶段，问题在于，我们不能过早地以牺牲发展为代价让这个阶段提早到来。现在，中国的问题是，如何在经济进一步集聚的过程中让内地也同样分享到更多经济增长的成果，而劳动力的自由流动和建设用地指标的跨地区交易就是这样一个机制。它完全可以在交易的过程中就自然地实现从沿海向内地的收入再分配。以前，地区差距的扩大的确有经济集聚的因素在内，但关键问题还不是经济集聚本身，关键问题是我们没有合理而有效的机制使内地充分分享到经济增长的成果。 明白了这些道理，政策方向也就清楚了。第一，土地虽然在物理意义上不能动，但建设用地指标作为一个数字是可以动的，政策要让这“不动产”在区域间动起来。第二，劳动力流动要更为自由，如果土地动了，劳动力不动，沿海地区必然过早出现工资上涨，而内地劳动力过多，必然需要为大量劳动力提供就业岗位，不利于其收入水平的提高。换句话说，在目前的状态下，由于要素在地区之间不能充分自由地流动和再配置，地区之间的收入差距反而加剧了，而不是缩小了。第三，中央的地区间转移支付要投向更为有利于长期发展的基础设施和教育，不应简单地起均贫富的作用，更要避免投向一些内地缺乏比较优势的“项目”。如果这些都明确了，那么，最后就只需要一个“算法”来实现建设用地指标如何跨区域交易了。实际上，在最近的城乡统筹改革中，建设用地指标的跨地区再配置已经在省域范围内有具体的操作办法了，接下来，只需要进一步将这种实践推广到省之间就行了。