十字路口的中国经济——在集聚中走向平衡的中国城市

2008年夏天，我和复旦的几位老师和学生一起在浙江调研，一位当地发改委的官员给我说了一个故事。他曾经在国家发改委挂职过，当时，他为自己所在的市申报了一个项目，国家发改委说，你在东部不行啊，如果你在中部或者西部，这个项目就能批了。显然，审批已经成为“平衡发展”的手段。可是，以行政性的手段就真能带来平衡吗？ 最近，我和同事陈钊教授将过去几年我们有关城乡与区域经济发展的研究整理成了一本书，书的题目就是《在集聚中走向平衡》。在书的一开始，我们就写下了一段话，“在过去的30年，国际产业资本与中国内地及农村的廉价劳动力在沿海地区结合，这是全球化浪潮中最重要的事件，而且这一事件仍在继续。在经济集聚的趋势下，全局发展和区域平衡短期内是可以兼顾的，长期内是统一的。中国必须选择‘在集聚中走向平衡’的城乡与区域协调发展道路。” 我经常有机会为一些来自全国各地的地方政府干部授课，“在集聚中走向平衡”也一直是我报告的标题。我努力地告诉人们，作为全球分工链条的一个重要环节，中国经济崛起的故事从一开始就与空间结合在一起，并且又在特定的历史背景下展开。中国改革开放的起始点恰恰是全球经济刚刚经历过20世纪70年代的“滞胀”的时候，全球的制造业急需大量优质廉价的劳动力来重新整合，再加上国际贸易的主流方式是海运，这场“时空交汇”的全球化的结果就是发生于东部沿海地区的产业集聚─国际产业资本与中国内地及农村廉价劳动力在沿海地区的结合。 在今天的中国，各级政府都有这样一个误解，似乎“平衡发展”与“追求效率”是非此即彼的关系，这种认识不仅在理论上不合时宜，而且在实践上很可能会因此而付出不小的代价。最近几年，在行政性的平衡发展思维之下，东部的增长已经出现了放缓的趋势，这被认为是内地形成了对沿海的追赶。追赶哪是那么容易的事？无论是经济理论还是人类已经有的经验，都没有说过，行政性的平衡发展是追赶的有效手段。事实上，在全球化与城市化的进程中，充分发挥集聚效应是不应逾越的阶段。在这一大趋势下，中国应该考虑的是如何在集聚发展的过程中促进平衡，并且在平衡中促进内地和农村的发展，而不是把集聚这个大前提都牺牲掉。 在工业化的进程中，经济活动的集聚带来规模经济，而城市则是规模经济最为集中的体现。举例来说，大城市能够举办大型的高水平演出和会展，这是因为大城市有足够的观众和听众共同分担成本，演出和会展的举办也能够在本地找到各种相关的专业服务人才。在大城市，生活丰富多彩，来自天南海北的各式菜肴都吃得到，这也是因为大城市的规模经济使得消费者能够获得服务消费的多样性。生活在大城市的人“见多识广”，因为很多创意和思想是在面对面的交流中产生的，很多信息和知识是在人与人的直接互动中传播的。人口规模越大，人的差异性越大-打个不恰当的比方，这叫“林子大了，什么鸟都有”-不同的人相互学习，这样，集聚效应就可以促进劳动生产率的提高。对于一些专业技术而言，其学习效应也与人口规模有关。有一次，我给一些世界各地来的外国学生讲课，接待我的负责人来自中国台湾，他告诉我，他的姐姐是学中医针灸的，她在上海一天大约可以接待30个病人，而在台北，大约一天接待三个。针灸是一种典型的越做越好的行当，因此，上海这个城市的规模就保证了从事针灸的医师能够有足够的机会做实践。 1997年以后，东亚经济很快从金融危机中恢复过来，经济集聚和城市发展的作用功不可没。在一本不久前出版的世界银行报告里，著名经济学家印德尔米特·吉尔（Indermit Gill）通过空间经济学的观点解读了东亚经济的复苏。在这本报告里，他将城市的规模效应总结为以下三个方面。 第一，分享（sharing）：在城市里，生产者可以从更大的范围获得广泛的投入品供给，从而发挥生产中的规模经济，在生产规模提高时降低平均的生产成本。对于投入品的分享也使得供应商能够根据客户的需求来提供专业化的产品与服务。 第二，匹配（matching）：在更大的市场范围里，各种生产要素可以更好地匹配。企业可以更好地选择所需要的投入品和特殊技能的劳动力，满足特定的市场需求；同时，在一个有众多企业的地方，劳动力也更可能找到合适的雇主。 第三，学习（learning）：空间集聚可以加速知识的传播，方便职工和企业家之间，以及不同产业之间相互学习。 这三方面的效应正好可以从我刚才举的例子里找到。 当前中国所处的国际环境与发展阶段意味着，通过发挥城市的集聚效应来带动经济的发展将越来越重要。首先，全球化趋势使得沿海地区地理位置的优越性愈发明显。经济危机之后，有人说，中国出口导向的制造业走到了尽头，未来发展要靠内地了。这种认识非常危险。世界上的每一个工业强国，特别是东亚新兴经济体，无一不经过出口导向的发展阶段。虽然在今天，中国需要大力提振内需，但这只是说出口在GDP中所占的份额应该下降，而不是说绝对数。只要中国未来进一步发展出口导向的制造业，东部沿海地区的地理优势就将得到进一步的发挥。 其次，在20世纪后半期以来，知识经济的特点逐渐显现，知识对于经济发展的作用越来越为明显。知识的生产和传播更需要人与人之间的近距离互动，我们前面所说的规模效应中的“学习”将会更为重要。这时，城市就往往成为高技能人才集聚的场所，这也是为什么高科技产业和创意产业往往都是在大城市才能获得更好发展的原因。 第三，在城市进入后工业化阶段以后，服务业的比重将增加，由于服务（包括其中的生产性服务）大多都难以跨地区进行运输，服务业通常是供给和消费同时发生的，因此，随着服务业比重的提高，城市发展就更需要空间集聚，城市最佳规模也应该越来越大。这也是为什么当今世界的大城市，无论是纽约、伦敦、巴黎，还是东京、香港和首尔，城市规模都在持续扩大。 我们不妨对未来中国城乡与区域发展的合理状态作如下展望：东部沿海地区的长江三角洲、珠江三角形和环渤海湾地区将集中中国一半以上的人口，类似的，日本的三大都市圈的人口已经超过全日本人口的一半。在长三角地带，上海的人口可能超过10%，相类似的是，东京都的人口也超过了日本人口的10%。在国际贸易的主流方式是海运的情况下，中国未来的区域经济格局一定将是在长江三角洲、珠江三角洲和环渤海湾地区形成三个大的经济中心和辐射全国的都市圈。在三大都市圈之外，中国将在武汉、重庆、西安等地形成若干个区域性的经济和工业中心，从而形成一个有梯度的区域发展格局。 可能有人会说，我们的三大经济中心有这样大的容纳能力吗？我列举以下这样一些事实，也许你就能回答这个问题了。日本全境大约三分之二是山地，其平原面积相当于江苏和上海的面积之和，日本的人口是1.2亿，而江苏和上海的常住人口加起来，大约是1亿左右。另一个数字是，东京都的面积仅为上海的三分之一，而其人口数却是上海的三分之二。再来看广东，它一个省的常住人口就已经超过9 000万了，如果再往广东之外看，集聚的余地是不是还很广阔？ 在经济向东部沿海集聚的过程中，内地应该如何发展？人们（特别是来自内地省份的地方官员）常常提出这样的问题，而这也的确是我们应该明确给出回答的问题。我对他们说，我们在回答这样的问题时，必须先摆正自己的位置。在今天的中国，城乡和地区间的分割依然存在，劳动力的跨地区流动还不充分，非农土地利用指标还不能跨省交易，内地省份还缺乏有效的机制来分享沿海地区经济集聚发展的收益。在这种背景下，如果我是内地的政府官员，我也一定会去北京争投资、要政策，否则地方经济落后了，自己的政绩也无从谈起。但让我们先放下地方主义的思维方式，先来想想经济集聚和平衡发展是不是矛盾，有没有可能在区域间协调发展的问题上先谈怎样做大蛋糕，然后再谈如何分配蛋糕。 有一次，法国驻上海领事馆的朋友来我办公室谈中国和上海的未来发展，我又讲到集聚的问题，其中一位来访者反问道，长期来看平衡要比效率更重要啊。对的，可是，无论从理论还是实证上来说，平衡与效率都并不一定矛盾啊！事实上，在经济集聚中，并不意味着内地将越来越落后。恰恰相反，要素的流动和经济的集聚过程完全可能是地区间走向平衡发展的过程。首先，我们应该再次强调，如果经济向东部沿海集聚更有利于将蛋糕做大，那么，它也能够为更多的地区间财政转移创造条件。其次，恰恰是在经济集聚的过程中，内地的劳动力能够更多地转移到东部，使得内地的人均资源（包括土地和自然资源）拥有量上升，从长期来看，这是成为地区间发展差距缩小的重要条件。第三，如果经济向沿海地区集聚是因为这些地方接近港口，从而产品运输成本较小，那么，内地的发展优势则更应该体现在与当地资源相关的产业（比如矿产和旅游），或者单位运输成本较低、附加值较高的产业（比如电脑芯片）上。英特尔最近将其在上海的芯片生产基地搬到了成都就是一个非常好的实例。第四，中国的中部省份到港口的距离并不太远，完全有可能加入以沿海省份为龙头的产业分工体系，承接在沿海地区土地和劳动力成本进一步上升之后出现的制造业转移，但目前，在仍然有可能进一步发挥集聚效应的阶段，中部地区还需进一步在基础设施和教育等方面做好准备。第五，如果在一些具有前瞻性的，并且主要服务于国内需求的产业上抢占先机，内地的一些地区也仍然有可能在某些产业形成特色，比如银川镇北堡西部影城。小说家张贤亮，也是这个影视基地的筹建人之一，他曾经说过，西部出卖的就是荒凉。 在经济向大城市集聚的过程中，小城镇应该如何发展？这也是我们应该明确给出回答的问题。从国际比较来看，中国的城镇规模差距比较小，这意味着，在未来的城市化进程中，中国的大城市还要进一步长大，小城镇也要大力建设。但是，小城镇的功能恰恰应该是连接大城市与农村，而不能让小城镇的发展脱离大城市。首先，当大城市的土地和劳动力成本都不断上升之后，只有劳动生产率更高、土地利用效率更高的现代服务业才适宜于在大城市发展，这时，简单的加工制造业必然从大城市向外迁移，其迁移方向如果不是成本更低的其他国家，则必然是在大城市周围的小城镇。这时，大城市和小城镇是相互依存的，没有大城市的设计和创意，小城镇的制造业将没有任何成本优势，如果没有小城镇，大城市的现代服务业就缺少了依托。如果大家去看一下纽约的产业结构就会发现，那里的服装业仍然很重要，其生产基地有一部分就在纽约附近，而其高附加值和竞争力就得靠纽约的设计和营销来创造了。其次，小城镇当然也可以成为在大城市工作的居民的居住和生活区，而大城市也将为小城镇的居民提供多样的、现代的和优质的服务。这时，小城镇与大城市之间便捷的交通就非常重要，一定要有地铁和高速铁路来连接大城市和小城镇，以使得相当一部分人虽然工作在大城市，但却住在周围的小城镇，这就是巴黎和东京的现状。此外，小城镇将也是服务于农村的，当农业走向现代化和规模经营时，小城镇将为农村提供专业化的生产性服务，包括播种、包装、运输、销售等。 在经济集聚的过程中，地区之间的经济规模差距是会扩大的，但人均GDP和人均收入意义上的差距却并不一定会同步扩大，如果我们进一步去看生活质量，就更是如此了。如果人口可以自由流动，那么，居民的实际生活质量无论在城乡与区域间都不应有过大的差别。在未来，如果你想要高收入、高消费，那么就去大城市，但你得忍受快速的节奏与更大的生活压力，甚至相对拥挤的交通和污浊的空气；如果你想充分享受安逸、空旷和洁净，那就选择小城市甚至乡村，但你得耐得住简单乏味的生活。虽然经济的集聚在大城市得以体现，GDP主要在东部大城市和区域性的大城市周围创造，但城乡之间、区域之间在生活质量的意义上却是和谐而平衡发展的，这就是中国城乡与区域协调发展的应有之义。 所以，我们要问自己，我们到底在怕什么？我们所担心的在集聚过程中出现的差距其实只是规模意义上的差距，而不是人均意义上的差距，更不是生活质量意义上的差距。可是，规模意义上的平衡重要吗？加拿大的大城市和经济活动基本上集中在与美国交界的地带，日本有10%的人口集中在东京都，如果以东京圈来计算，这一比例大约是四分之一。按世界银行的研究，总体来看，越是发达国家，其经济的集聚程度越高，同时，地区之间在人均意义上的差距也越小。 走向什么样的区域平衡？规模还是人均？ 2009年6月，东京，亚洲开发银行研究院。 国际上研究劳动经济学和中国劳动力市场的经济学家聚在一起，讨论经济危机之后的中国劳动力市场变化。有数据表明，这一轮的经济危机以来，中国经济增长速度放缓，东部受到的影响更大，相对来说，中西部的增长更快。区域间平衡的转折点到来了吗？中西部的更快增长有可能使区域平衡往人们所希望的方向发展，但是，考虑到这是在总体经济增长放缓的前提下实现的，因此不能排除平衡发展是通过牺牲经济增长换来的。 我一贯主张，平衡发展不能以牺牲增长为代价，而持续的增长才是平衡发展的保障。具体说来，只有经济向沿海地区和城市集聚，才是中国经济在工业化和全球化进程中持续增长的正确方向，也只有走这条道路，才可能最终使区域经济发展走向平衡。很多人肯定会对这种说法大摇其头。中国经济已经集聚发展了30年了，区域的平衡并没有实现，相反，区域间的差距却是越来越大了，这什么时候是个头？ 首先，让我们来想想什么是区域间差距，是总量和规模意义上的，还是人均意义上的。规模上的地区间差距是个正常现象。世界上几乎所有的国家，只要不是城市国家，其经济和人口一定是集中于少数的都市地带的。以日本为例，2007年时，东京圈（东京、神奈川、千叶、埼玉）以及名古屋圈（爱知、岐阜、三重）和关西圈（京都、大阪、兵库、奈良）三大都市圈的人口首次超过全国人口的50%，更不用说经济总量了。对于中国而言，在长江三角洲、珠江三角洲和环渤海湾地区及其腹地，无论从面积还是各种自然条件来说，完全可能在20年后分别容纳下2亿多的人口总量-不要忘记，日本约有三分之二的地区是山地，其平原面积仅相当于江苏和上海的总和，而日本的人口总量是1.2亿-如果在快速城市化的进程中，中国的人口进一步向三个最有活力的地区集聚，那么，这三个地区就可能在几十年之后承载中国50%~60%的人口，而其中又有80%实际上集中在这三个地区的城市，特别是大城市。可以确定的是，如果没有世界级的大都市圈和大都市，中国经济是不可能进入发达之列的。 然后，我们再来看人均意义上的地区差距。的确，总体上来说，在过去的30年间，地区间的人均GDP差距总体上呈扩大趋势，这种差距主要表现在东部和中、西部之间，而中部和西部之间的差距并不大，地区内部（特别是东部各省之间）的人均发展水平甚至有收敛的趋势。总体上地区差距的扩大当然与经济的空间集聚脱不了干系，但要特别注意的是，劳动力跨地区流动不够充分也是非常重要的原因，而这一点尤其容易被忽视。我常常和来自美国的学生开玩笑说，如果全世界只有一个国家，而你是这个国家的总统，你又真心实意地想缩小地区间（实际上是国家间）的收入差距，最简单的政策是什么？答案是，打开美国的国境，实现自由移民。那么，现实当中，为什么国家和国家之间的经济发展差距没有缩小？答案是，因为劳动力没有自由流动，特别是低技能劳动力没有自由流动，这部分人的移民恰恰是在国家间起到均等化收入作用的。相反，高技能劳动者的流动却是相对容易的，而他们从发展中国家流到发达国家，起到的往往是扩大国家间差距的作用。 中国的地区间劳动力流动问题和国家上不同国家间的问题在本质上是一致的。在劳动力跨地区的流动中，其实真正因为公共服务和社会保障的歧视而受到限制的是技能较低的劳动者。高技能劳动者比较容易获得城市户籍，即使获得不了户籍，他们的收入高到一定程度之后，没有户籍也构成不了太大的问题。但是，对于区域间的平衡发展而言，这就造成了劳动力流动的结构性不对称，高技能劳动力向东部大量集聚，并且在集聚中借助于规模经济效应获得了更快的收入增长。与高技能劳动力相比，低技能劳动者的职业特性决定了他们较少享受在城市“干中学”带来的收入增长，他们的跨地区流动正是促进地区间收入均等化的主要力量，但恰恰是这部分劳动力没有充分地转移。 接下来，我们再来谈谈什么叫平衡发展。对于平衡发展有两种理解，一种是人均收入意义上的，一种是生活质量上的。人均收入意义上的平衡一定是一种有差距的、相对意义上的平衡，如果认为在地理位置不利于国家贸易、经济上比较落后的地区发展工业就可以实现人均收入的完全均等，那无异于痴人说梦，这种平衡在全世界都没有实现过。人类走过的历史（特别是发达国家的历史）表明，只有劳动力等要素的自由流动才可能使经济在经历一段时间的差距扩大之后，再走向平衡，一方面，劳动力流动增加了较发达地区的劳动力供给，缓解了劳动工资的过早过快的增长；另一方面，在欠发达的内地，人均的资源（包括土地）更丰富了，规模经营便可以实现。但即便如此，地区间的人均收入差距也不可能完全消除。 所以，真正有意义的区域间平衡，只有生活质量意义上的。常听来自内地的朋友说，我可不愿意住在上海，又贵，又挤，空气也不好。其实也难怪。现代大都市的好处主要体现在两点，一是它能够具有消费品（特别是服务）的多样性，二是它有专业化的分工和人力资源的多样性。前者给人们带来的是更好的享受，后者带来的是更快的人力资本积累，从而更高的收入。问题是，不是每个人都那么强烈地喜欢消费品的多样性和高收入的。有的人可能就喜欢简单质朴的生活，而人力资源的多样性则可能只对知识密集型的行业才比较有意义。就我个人而言，如果不是在大学里做教授，我也不知道会不会还生活在上海。我相信大多数人都会同意，在上海生活和工作，除了收入高些以外，其实总体生活质量并不见得比其他长三角城市高多少。人们常说，城市是活力之源，其实，城市也是“罪恶”之源。城市的人口密度高，一方面方便了人与人的交往，从而带来更多的机会，但它也带来了拥挤和污染，甚至连犯罪也变得容易。事实就是这样，真正有意义的区域平衡就是生活质量的平衡。喜欢淘金的，到大城市；喜欢宁静致远的，住在小城市，甚至农村。对于政府来说，在花大力气推动向内地投资的同时，不要忘记促进地区间的生活质量平衡才是更为根本的，而其中一件特别重要的事情就是，在地区间适度地促进公共服务的均等化。不要让劳动力的流动是基于对大城市更好的公共服务的向往，而主要是为了追求集聚效应和人力资本积累。 当我把自己的观点发给在美国康奈尔（Cornell）大学读书的重庆学生时，她回复道，“我觉得在中国，劳动力跨地区流动很少有‘在大城市淘金和在小城市享受宁静生活’这种意义上的‘选择的自由’。一个重要的原因就在于在工业集聚的地方公共服务会比较好，而内地或边远山区因为经济发展比较落后，公共服务也相应比较落后。与在美国的观察比较，我觉得这里的人们是有这样选择的自由的。不管是大城市还是小镇，公共服务都很好。前段时间我的老师Gary带我去参观我们这个小镇的贫民窟，它位于小镇中心的一个很漂亮的小区里，我怎么也不相信这是所谓的‘贫民窟’。第一次见到了政府建来低价出租给穷人的房子，这些房子和一般家庭的也没有什么区别。最让我吃惊的是，所有人的孩子都享受免费教育（小学和中学），不管是本地居民还是外国移民，就算只在本地暂时居住也可以享受免费教育，住在山区比较远的孩子还每天有校车接送。所以，这里的公共服务并不是人们流动的目的，人们能够通过选择自己喜欢的生活方式来决定自己生活的地点。我觉得这也应该是中国区域平衡发展的一个长期目标，即给予人们对于生活方式选择上的自由。”实际上，人口的自由迁徙正是地方政府之间展开公共品提供的竞争的重要前提。 一段时间以来，城市贫民窟问题一直是人们讨论的一个热点话题。有人担心，如果自由移民了，城市贫民窟问题就不可避免，他们可以举出孟买、墨西哥城的例子来佐证。我在印度考察时，也看过连成片的贫民窟，有不少人在路边上支两根杆，扯块布，就是“家”了。可是，请注意，发展中国家的贫民窟是由政府公共服务缺位导致的。较为普遍的情况是，那些进城的农民在城市里的生活好歹比留在农村要更好，只是到了城市，他们却可能在各个方面属于被城市歧视的群体，无法获得体面的生活和足够好的公共服务。如果城市政府能够为所有在当地就业的劳动力提供同等的公共服务，那么，即使他们收入不高，也最多只会形成低收入者聚居区，而不是听起来让很多人觉得刺耳的“贫民窟”。 当然，我说的这些并不是说内地就不要有自己的中心城市，不要有自己的工业。恰恰相反，即使在内地，区域性的中心城市（比如武汉、重庆和西安）也需要加快发展，集聚的原理在这里同样适用。发展工业也是需要的，尤其是中部省份，距离港口不算远，劳动力和土地也便宜，在东部产业升级之后，中部是承接制造业转移的最佳地点。对于更远的内地，企业最知道对于特定的行业来讲，劳动力和土地的优势是不足以抵消交通的劣势，所以，他们一定会选择那些对港口条件不甚敏感的行业。而对于港口条件最不敏感的就是那些当地拥有独特自然条件的行业。一讲起独特的自然条件，人们最容易想到的是矿产和自然资源。当然，矿产和自然资源产业的确是更多地依赖于本地条件的，但实际上，最具有地方特色的资源乃是这个地方的文化和旅游资源，而这都是难以运输的。中国正在进入一个旅游产业大发展的时期。2007年，中国的国际旅游收入达到419.2亿美元，较上年增长了23.5%；国内旅游收入达7 770.62亿元，较上年同比增长24.7%。这样的天赐良机摆在面前，如果内地因为大范围地上马工业项目，而破坏了青山绿水，反而可能失去真正的机遇。换句话说，即使发展工业，在内地也还是要相对集聚，除了通常的那些集聚的好处，比如分工和专业化，对于内地而言，污染的集聚也是有好处的，至少治理污染的时候能够有规模效应。中国的内地通常也地处河流的上游，如果大量发展工业而使污染也顺流而下，那真是得不偿失了。