相同的经济学，不同的政策处方——第二步：政策设计

一旦关键的问题确定下来，我们就要进一步思考针对性的政策反应。此时，传统的福利经济学很有价值。这一步的关键在于：聚焦与上一步所确定的约束条件息息相关的市场失灵和市场扭曲。政策目标的原则告诉我们一个简单的道理：要把政策反应尽可能瞄准扭曲的根源。所以，如果信贷约束是主要的约束，而此问题又源于竞争的缺乏和大银行垄断，则适当的举措是减少那些阻碍银行部门竞争的因素。如果经济活动是因为边际税率过高而停滞，解决之道就是减税。如果协作或自我发现的外部性是停滞的根源，我们就可以通过政府规划或私人部门的合作来使之内部化。 尽管这看起来很简单，但最优逻辑却往往不起作用，而且甚至与目标背道而驰。原因在于，我们一定是在一个次优的环境里行动，这个环境源自行政、政治的制约或是其他各种扭曲。政策设计过程中，我们必须未雨绸缪，时时关注无法预料的复杂性和种种意外的结果。我将以中国和其他国家为例来说明这一点。 任何一个在1978年到过中国的经济学家恐怕都会作出这样的判断：制约经济发展的是统购统销制度和农村土地的集体所有制，它们共同导致了农业缺乏激励机制。而废除计划价格下的农民对国家的强制性缴纳，实现土地私有似乎自然成为理应采取的政策。毕竟，这是最优逻辑的要求。但是，对当时情况的更加详细完备的思考则会使我们意识到，这样的政策是充满危险的。废除国家统购统销会严重冲击中央政府的财政收入，因为农产品的购销价差构成政府税基的重要组成部分。既然政府用农产品供应作为城市居民的食品价格补贴，上面所设想的政策就会导致城市的食品价格上涨，随即，人们会要求高工资。土地的私有则将引发隐藏的严重的法律问题和管理困难。因此，一旦把可能引起的宏观环境动荡、城市社会冲突、法律和管理混乱等成本考虑进来，农产品价格放开和土地私有的政策都将不再是联想的改革措施。 当然，这并不是主张不要改革，而是要求更富创造性和想象力地设计政策，以对次优状况作出适当的反应。这至少是来自中国改革的经验。中国既没有废除统购统销，也没有实行土地的私有化。激励问题通过双轨制（将市场机制嫁接到计划机制）和家庭联产承包责任制（保证土地集体所有前提下的剩余产品索取权）得到了解决。这种制度要求农业家庭按照计划价格向国家出售定额的农产品，但他们可以按自由的市场价格出售剩余的产品。只要国家定额部分仍然是超边缘（inframarginal），农业生产的积极性就可以得到保证。这项安排事后看起来比事前要更容易让人称道，它使调动生产积极性和财税及再分配的后果脱钩了。因此，它避免了直接改革可能迈进的次优雷区。 中国另一个制度创新的例子是乡镇企业。到20世纪90年代中期，乡镇企业一直是中国经济增长的动力，在90年代早期，它在工业产值中的比重累计超过50%。乡镇企业的正式所有权既不归私人所有，也不归中央政府所有，它归当地集体所有（乡或镇）。从最优改革的视角来看，这些企业是值得怀疑的，因为如果我们的目标是激励私人投资和企业家精神，实行私有化（像前苏联和其他东欧国家转型经济那样）可能是更可取的。同样，在这里，最优的逻辑陷入困境。私有制依赖于私有权和契约实施过程中的有效司法，在这样的法律体系缺失的情况下，正式的私有权并没有太大的意义，这正是俄罗斯那些小股东面临的烦恼。建立公正、合格的法院是需要时间的。其间，强制企业家与他们最可能的征用者——当地政府——来合作是更有意义的，这正是乡镇企业所做到的。其结果是，这比传统产权改革更能促进企业家精神和投资。 再分析一下如何融入世界经济的案例。无论是20世纪60年代的韩国领导人，还是70年代的中国领导人，都把增强国家的开放度作为一个主要目标。对于西方经济学家而言，最直接的方法是降低或消除对进口和国外投资的限制。而这些国家却通过非传统的方式达成了同样的目标（如降低经济政策的贸易抵制性等）。韩国为其公司提供输出目标制度和贸易津贴，中国设立可供国外投资者自由贸易的经济特区。这类的国家（还包括马来群岛、毛里求斯等）通过非传统的方式成功实现开放，这种非传统方式的理算费用更低、对既定社会契约的压力更小。 最后再举一个储蓄制约型经济的例子。储蓄制约之所以会出现是因为：从某种意义上讲，家庭是急功近利的或无法将真实部门盛行的高回报率充分内化，这种情况下，储蓄制约问题的最好解决方法是鼓励储蓄（对储蓄的税收优惠）。如果是因为金融中介无法有效发挥作用，储蓄制约问题的解决方法是强化旨在治理金融市场的法律和监管措施。这些措施在低收入国家是不切实际或将旷日持久。次优的解决方案是适度的金融抑制，斯蒂格利茨等人称之为金融抑制。这项措施限制银行的准入门槛和设置存款利率上限，虽然它们是现在银行的租金来源，但是租金诱使银行更加积极地动员存款。金融中介的质量和效果都比金融自由化下的情况要好。 这里所讲的基本主线在于：如果说最优成为一个自然的起始点，成功国家的经验是，那些追求的目标——供给激励、有效的产权、融入世界经济、存款动员——经常可以通过非传统的种种方式来实现。制度的功能并非仅仅某种单一的制度形式才能实现。我们要富有想象力，寻求本土的方式，并勇于试验。