相同的经济学，不同的政策处方——回到现实世界

前面我们要求“火星人”根据标准的改革处方来解释地球世界的真实经济发展。假设我们现在不做这一要求，而让他对自己亲眼所见作一下总结提炼，那下面就可能是他的四条总结。 1．现实中只有一小部分政策改革可以促进增长 对全球经济增长进行比较，最令人鼓舞发现之一就是，要启动一国的经济增长往往不需要作太多的事。表1.8就充分地说明了这一点，它列举了83个国家经济增长加速的情况。实际上，它给出了20个世纪50年代中期以来全球有统计数据显示其显著加速增长的所有经济体。这里所说的“加速增长”是指：人均GDP增长率与前5年相比变化达到或者超过2个百分点，而且这种增长至少持续8年以上。加速增长期的确定采用了条回归方法，从各种可能的期间中选择模型拟合优度最好的（参见Hausmann、Pritchett和Rodrik2004年对于具体做法的说明）。 表中有人们最为熟悉的加速增长经济体：中国台湾（1961年）、韩国（1962年）、印度尼西亚（1967年）、巴西（1967年）、毛里求斯（1971年）、中国（1978 年）、智利（1986年）、乌干达（1989年）、阿根廷（1990年）等等。该表同时也揭示出一些以前鲜为人知的加速增长案例，如埃及（1976）、巴基斯坦（1979年）。该表显示出很多国家都曾成功地实现了至少一次的加速增长，这多少让人们感到有些吃惊。正如我后面将要介绍的，大部分经济体的加速增长都最终消失了。尽管如此，许多经济体实现了在近10年的时间里以超过2个百分点的增长率持续增长。对此我们不应该等闲视之，而值得思考是什么推动了经济增长。 表1.8列出的绝大多数经济体中，政策“冲击”或者其他“冲击”带来的加速增长显然非常微弱。大多数发展经济学家对巴基斯坦（1979）或者叙利亚（1969）的政策改革都一无所知。这说明上面这些加速增长的状况并没有伴随多少政策改革。显然，基础环境的较小改变却可以带来经济发展的显著加速。 甚至是在那些人们熟知的高增长案例中，在经济增长的初期，政策变化往往并不大。前面已经分析了中国20个世纪70年代实施了渐进式的开放政策。韩国20世纪60年代的经验也是如此。以朴正熙为首的军政府于1961年开始执政，但当时并没有推行经济改革的强烈意愿，只是将经济发展放在核心地位。韩国采取的是不断试错的摸索方法，首先尝试各种公共投资项目。1964年实施了带来韩国经济发展奇迹的标志性改革，即韩元的贬值和利率的提升，但这一改革距货币和金融市场的完全自由化还相去甚远。这些例子表明，最高政治领导层在对转向以市场为导向的、对私人更加友好的政策框架方面的态度转变所产生的影响，往往同大规模的政策改革所产生的影响相当。也许这方面最重要的案例就是印度：最高层的态度转变对于印度在20个世纪80年代、即在1991年实现经济自由化前的整整10年中实现经济腾飞起着非常重要的作用(DeLong，2003；Rodrik和Subramanian，2005) 。 这是一个好消息，因为这意味着一个经济体不需采取大规模的制度改革也可以开启增长之门。改革的标准处方为我们开列了一长串启动经济增长的行动要求，而上述历史却告诉我们，实际上启动经济却要容易得多。从增长理论的角度来看，这没有什么好奇怪的。当一个国家处于远离在其潜在的稳态收入水平之下时，朝正确方向的稍加努力就可以带来很大的增长回报。对那些常常为必须采取广泛而深入的政策改革而倍感困惑与沮丧的政策制定者来说，这是再也令人振奋不过的消息了。 2.实现经济增长的政策改革往往混合正统和非正统的制度因素 还没有哪个国家在不遵循上述健康经济治理原则的情况下出现快速增长，这些最基本的原则包括：产权制度、市场导向的激励制度、稳健货币、财政支付能力。但是正如我已经提到的，这些原则常常是通过非传统的制度安排来体现的。我利用了中国的双轨制改革战略、毛里求斯的出口加工区以及韩国的“金融抑制”体系来说明这一点。 其他类似的例子也很多。当中国台湾和韩国决定改革其贸易机制来抵制反出口倾向（antiexport bias）时，他们并没有采取西方经济学家们建议的开放进口的办法，而是采取选择性的出口补贴措施。当新加坡决定进一步吸引外商投资时，他们采取的是扩大经济活动中的公共投资和税收优惠（Young，1992）。博茨瓦纳在维持宏观经济稳定和有效管理钻石财富方面一直保有良好的记录，同时她也是世界上政府开支比重（占GDP）最高的国家之一。在传统模式下被称之为楷模的智利，也在一些重要方面采取了非传统的措施：保持其最大的出口产业（铜）国有化；20世纪90年代对于金融资本流入实行资本控制；对其幼稚农产业（agro-industries）提供重要的技术、组织和营销方面的帮助。 在所有这些成功案例中，政策改革的标准处方，如市场自由化和外向型经济，往往同公共干预和政府选择结合使用。面对混合政策取得的成功，那些一厢情愿的经济学家只注意到前半部分因素的作用，因而更加坚信标准处方确实“有效”。更过分地是，中国的成功通常被归功于中国实施了市场化转型——这在很大程度上是正确的，但是在没有充分的逻辑支持情况下，中国成功的案例被是标准改革处方正确性的明证——而这在很大程度上是错误的。实际上，这些经济体所做的大多数事情都是非传统的，改革政策与标准处方偏差很大，在这种情况下，上述对标准处方的积极评价很难说有多大的可信度。 我们很难找到非正统的因素没有充分发挥作用的高增长案例，中国香港或许是唯一例外。除房地产外，香港政府对其余的经济部门都不加干预。就像我们之前所观察到的，香港采取的是几乎自由放任的政策，而新加坡却一方面采取自由贸易政策，另一方面却实施了广泛的产业政策。然而，香港的成功有着重要的先决条件，这些先决条件再次说明了增长战略的背景差异性。这些最重要的先决条件包括，香港是重要的贸易中心，有英国创建的强有力的制度基础，以及来自中国大陆的外逃资本，这些因素在20世纪50年代末已经把这个城市转变成高投资和积极创业的经济体。如图1.3所示，在20世纪60年代早期，中国香港的投资率已经超过韩国或中国台湾的3倍。直到20世纪70年代早期，韩国和中国台湾的人均GDP才能达到香港20世纪60年代的水平。因此，中国香港与中国台湾、韩国以及新加坡不同，她不像后面三个经济体那样在动员私人投资和刺激创业精神方面面临的较大挑战（见第四章）。从香港发展的经验中推断出其他与其初始境况差异很大的东亚和东南亚经济体在自由放任的政策下也同样会发展得很好，这将是非常错误的。 不言而喻，不是所有的非正统的制度都会奏效，有些只是在短期内会发挥作用，如阿根廷在20世纪90年代货币局制度的尝试。大多数经济学家认为就阿根廷的经济规模而言，由于允许货币政策自由调整且放弃了汇率这一政策工具，因此采取货币局制度的风险非常大（香港已经长期成功实施了经销管理局制度）。但是货币局制度试图为阿根廷政策制定者建立信用，冲销一个多世纪的金融管理混乱的影响。这是让国外和国内的投资者相信游戏规则已经彻底改变了的一条捷径。在20世纪90年代的前半期，阿根廷经济的确开始迅速增长，看起来这场赌博开始告捷。如果1997～1998年的亚洲金融危机和1999年巴西货币贬值都没能迫使阿根廷放弃货币局制度的话，人们很容易事后构建一套理论来分析货币局作为增长战略的种种优点。而如果外部环境更好一些，以这种方式获得的信用可能会超过其不利影响。此处的关键问题是，当这一制度已经很明显地导致阿根廷的实际汇率缺乏竞争力时，他们仍然不愿放弃货币局制度。这留给人们的教训就是，制度创新务求实效，应避免意识形态的束缚。 3.制度创新并非一帆风顺 这些程序化事实更令人失望的一点就是，促进增长加速的相关政策，特别是其中的非标准化部分，对于不同的国家而言差异很大。中国的双轨制改革战略与印度的渐进式改革大不相同。韩国和中国台湾的贸易保护战略明显不同于新加坡和中国香港的贸易开放政策。即使一些从表面上看似相近的战略，仔细分析可以发现它们往往大相径庭。中国台湾和韩国都对非传统产业给予补贴，但中国台湾主要通过税收优惠，而韩国主要通过直接信贷。 将在一个地方成功的政策照搬到其他地方常常会以失败而告终。20世纪80年代中后期，戈尔巴乔夫尝试在苏联建立了与中国的家庭联产承包责任制和价格双轨制类似的经济体制，不过却没有取得多少中国曾经收到的效果。大多数发展中经济体都拥有这样那样的出口加工区，但是几乎没有哪个加工区像毛里求斯的加工区那样成功。进口替代的工业化战略在巴西良好运作，但是在阿根廷却行不通。 从前面的分析来看，这一结论也不足为奇。成功的改革是指在考虑了当地经济实力、约束条件和机会的条件下采取了适宜的经济制度。由于各地条件不尽相同，改革也各有差异。一个直接的启示就是：经济增长战略需要贴合当地的实际情况。好消息是不需要太多的改革就可刺激经济增长；坏消息是很难确定哪些是必须解决的硬约束、或何时才有最好机会（见第二章）。为了确定什么样的政策有效，必须实施一定的政策试点。中国是这种试点式改革的完美典型。但是需要注意的是，很多改革在成功之前都经历了政策试点的失败。在韩国，朴正熙总统的发展战略最初着力于创建“大而无当的（white elephant）”的工业项目，不过最终这些项目都不了了之（Soon，1994，第27~28页）。在智利，皮诺切特（Pinochet）执政的整个头10年可以看作是“全球货币体系”失败尝试。 在进行政策试验的过程中，经济学家可以起非常重要的作用：他们能够弄清低效率的来源，进行利弊权衡分析，阐述一般均衡的含义，预测经济行为反应等等。但是他们只有充分考虑了现行体制和政治现实，才可以把这些这些政策分析做好。这些艰巨的工作必须在当地进行。在接下来的两章里，我将深入探讨这些观点。 4.保持持续的增长比启动增长更加困难，需要更为广泛的制度改革。 上述表1.8所列出的加速增长的国家和经济体中，只有很少几个案例引起了发展经济学家们密切关注，其主要原因是，大部分经济体的增长都未能长期持续。事实上，如前所述，在过去四十多年里，除了少数几个东亚经济体，很少有国家保持稳步发展以达到富裕国家的收入水平。绝大经济体的多数迅猛增长势头往往在一段时间之后就成了强弩之末。拉丁美洲自20世纪80年代初期至今的发展历程以及撒哈拉以南非洲更具戏剧性的经济崩溃就是这种现象的代表。伊斯特利等人（Easterly、Kremer、Pritchett和Summers ，1993）的那篇著名的论文中首次提请大家注意一个相关的发现，即增长表现在不同时期的可变性。同样的观点也出现在戈德斯通（Goldstone）的更广阔的历史性分析之中。 因此，在短期至中期的成功增长并不意味长期也是如此。一个可能的解释是，随着时间的推移，最初的改革必须深化，以此来巩固市场经济的制度基础。如果少量的政策改革——正如前面所讨论的，这些正是导致加速增长的原因——也可以促进长期的增长，那就最好不过了。但这显然是不现实的。我将在本章后面部分更加详尽地讨论持续增长必须的一些先决制度（更详尽的阐述见第四章和第五章）。但一旦启动增长，长期繁荣的关键在于建立起一套制度，它能保持生产的动力，并能抵御外部的冲击。 举例来说，许多发展中国家在20世纪70年代中期到80年代初期这段时间所经历的增长崩溃，似乎主要是与其无法抵御外部的冲击有关。在这些国家里，贸易条件和利率冲击的影响由于冲突管理体制的薄弱而被放大(Rodrik，1999b)。这并不是微观经济激励制度(如进口替代工业化政策)的所固有特征，但却是分别导致20世纪70年代中期和80年代初期之后非洲和拉丁美洲增长停止的原因。为克服这些问题所需的宏观经济政策调整又会引发分配的矛盾，因而很难推行。印度尼西亚的体制缺陷同样解释了为何该国一直无法从1997～1998年东亚金融危机中摆脱(见Temple，2003)，而像韩国等国却能迅速获得转机。这些例子也警告人们，中国的持续增长不能被视为理所当然：如果没有从金融市场到政治治理等各领域强大的制度做后盾，中国会很快发现其制度基础已经跟不上经济的发展了。