相同的经济学，不同的政策处方——经济理论和制度安排之间不确定的对应关系

下面设想另外一种情形。假设1978年一位西方经济学家被邀请到北京向中国领导人提出关于改革战略的建议。她会怎样建议？为什么？ 这位经济学家也许会认为，改革应该从农村地区开始，因为那里居住着绝大部分贫困人口。紧接着的建议可能是产品市场的自由化和废除那种强迫农民以国家控制的低价格向国家出售粮食产品的国家统购制度（the state order system）。但是，由于在土地集体所有的制度下，仅仅价格自由化并不能提供充分的供方激励，这位经济学家因此可能还会建议土地私有化。接下来，她也许不得不关注农业领域价格自由化所产生的广泛影响。没有便宜的粮食，国家将失去一个隐形的税收来源，因此，必须把税制改革提上议事日程。由于食品价格上涨，必须有应对城市工人要求提高工资水平的策略。城市里的国有企业必须公司化（corporatized），使其管理者有权适时合理地调整工资和价格。 但是，现在又别的问题需要关注。在一个本质上属于封闭的和非竞争性的经济中，大型国有企业自主定价可能会产生垄断权力的滥用问题。所以，这位经济学家可能会建议贸易自由化（trade liberalization）以从国外“输入”价格约束。开放贸易反过来又要求其他的配套改革。必须改革金融部门，以使金融中介能够在不可避免的经济调整中援助国内企业。当然，必须建立社会安全网（social safety net），使那些在经济转型中暂时失去工作岗位的工人有一定的收入来源。 这个案例还可以通过增加其他必要的改革加以完善，但其思路应当是清楚的了。当这位西方经济学家完成了政策建议的所有工作时，她所设计的方案将酷似华盛顿共识（见表1.3）。 她的推理过程完全合情合理，这说明华盛顿共识远非愚蠢之举：它是系统思考各种相互配套改革的结果，这些改革是建立产权制度、让市场激励发挥作用和维持宏观经济稳定所必须的。然而，虽然这一详尽的计划提供了实现最终目标的一种逻辑一致的方法，但它并非达至最终目标的惟一路径。事实上，从这一雄心勃勃的计划可能遇到的行政管理和政治上的障碍来看，也许会有其他更好的达至目标的途径。 经济理论和制度安排之间不确定的对应关系 表1.3华盛顿共识的逻辑和一个反事实的中国案例 问题 解决方法 低农业生产率 → 价格自由化 生产激励 → 土地私有化 财政收入减少 → 税收改革 城市工资 → 公司化 垄断 → 贸易自由化 企业重组 → 金融部门改革 失业 → 社会安全网 何以见得？我们之所以这样认为，是因为中国就走出了一条非常不同的改革道路——一条本质上是试验性质的道路，一条通过一系列与西方范式显著不同的政策创新实现成功改革的道路。进行这些创新的重要意义在于，至少在数十年的时间区间上，他们最终达到的目标与这位西方经济学家原本期望的几乎一致：建立市场激励、产权保护和实现宏观经济稳定。但是，考虑到中国的历史和政治状况，他们以特有的方式推进改革的做法具有多方面的优点。 比如，中国政府是在保持计划体系完整性的同时，从体制的边缘推进农业自由化的。农民只有在完成了国家定购任务之后，才可以自由地按市场价出售余粮。诚如 刘遵义等人（Lau、Qian和Roland，2000)所说的那样，这一创造性制度设计提高了经济的效率，却未造成任何利益受损者。尤为重要的是，它是完美地解决大规模自由化内在矛盾的一条捷径：如何在给生产者提供微观激励的同时，使中央政府不受自由化之财政后果的困扰。只要国家的定购额低于市场完全自由化时的产出（因而多余的部分可以以市场价格交易）而且不单向逐步增加（因而生产者不必担心定购额随着市场剩余的增加而增长），中国的双轨制改革（dual-track system）实际上就实现了完全配置效率。但它产生了另一个超边际分配(inframarginal distribution )的情形——，它维持了既得利益者的收入流。这种双轨思路最终也用到了其他领域，如煤、钢等工业产品领域和劳动力市场之中（劳动合同）。刘遵义等人认为，这种思路对于获得改革的政治支持、保持改革的动力以及最小化改革的社会阻力至关重要。 另外一个重要例证来自于产权领域。中国政府不是推进土地和工业资产私有化，而是进行了与众不同的制度安排：实施农业家庭联产承包责任制（在这种制度下，把土地按家庭规模的大小“分配给”农民家庭）和发展乡镇企业（TVEs）。直至上世纪90年代中期，乡镇企业一直是中国经济增长的引擎(Qian， 2003)；到90年代初期，其工业增加值占全国工业增加值的比重上升到50%以上(Lin 等，1996， 第180页)，因此这值得特别加以分析。乡镇企业的法定产权，既不属于私人也不属于中央政府，而是属于当地集体（镇和村）。地方政府积极支持乡镇企业发展，因为它们的收入直接来自于这些企业。钱颖一（2003) 认为认为，在中国特有政治和法律环境下，产权直接归地方政府所有要比法律上为私人所有要安全得多。由地方政府控制所带来隐含的安全保障可能超过因缺乏私人控制而导致的效率损失，否则很难解释为什么这些企业会有如此巨大的投资增长体现出如此旺盛的企业家精神。 钱颖一还讨论了另外一些中国用以启动经济增长的“过渡性制度”，包括中央和地方的财政包干、匿名金融交易等(Qian，2003)，另外还可以加上如经济特区制度等其它制度安排。从这些经验可以看出这样几点：第一，中国高度依赖于非常规、非标准的制度。第二，这些非标准的制度安排正好产生标准的结果，即市场激励、产权保护、宏观经济稳定等等。第三，从中国已然获得的惊人增长来看，很难说更标准的、更优化的制度安排一定能产生更好的结果。当然，从更长远的角度来看，中国的这些制度可能会失效，因而需要对这些制度本身进行改革。我本人的观点很简单，就是中国的制度以其他主流制度模式无法实现的方式创造了史无前例的经济增长， 中国的经验清晰说明了这些问题，因为其制度创新和增长绩效都是如此地突出。但是中国非常规的增长政策很难说有什么奇异之处，事实上，与其说它是个例外，倒不如说它更符合规律。前面提到的其他著名的东亚奇迹(表1.2)可以看作同一模式的不同分支：基于基本经济原则的非常规实践。在表1.4中，我列举了几个与中国不同的范例。 看一下金融控制情况。前面我提到，成功的东亚国家或地区中，几乎没有哪一个在经济发展的早期阶段就推进深度金融自由化。在这些国家，利率被控制在市场利率水平之下，基本上都不允许本土或国外金融中介的自由进入。从经济学的观点出发，很容易找到这样做的理由。表1.4概述了海曼等人（Hellman， Morduck和Stiglitz ，1997）的解释，他们用“金融约束”(financial restraint)这一术语来描述“亚洲模式”。海曼等人认为，当信息不对称和储蓄未达到最优水平时，为信用良好的银行创造适当的租金能够产生有效的激励。这些租金使得银行更加重视对借款人的监督（因为有更大的风险）和更加重视储蓄的使用（因为可以从中获得租金），这样金融中介的质量和水平都将高于金融自由化条件下的情形。如果制度环境具有某种特性时——如国家未被私人集团“俘获”和外部资本账户没有放开（见表1.4的最后两列）——这些收益更易成为现实。当这这些前提存在时，金融约束背后的经济逻辑很令人信服。 表1.4的第二个例子是韩国和台湾地区实行产业政策的经验。他们的政府拒绝了“政府要与企业保持适当距离”这样的标准处方，而是积极协调政府所选定的重点部门中的私人投资。与上面有关金融控制的问题一样，也很容易找到为此项政策辩护的经济模型。我曾在另外一篇论文（Rodrik， 1995a）中提出，规模经济和产业间关联的同时存在，将把企业投资非传统产业的回报压低到社会平均回报之下，在这种情况下，产业政策可以视为能够刺激社会收益高的投资的“协调工具”。特别是，尽管有明显的道德风险，政府通过保证提供可能的紧急援助使投资风险社会化也许在经济上是划算的。然而，需要再次强调的是，要使这一措施取得成效，必须有必要的前提条件和配套的制度安排（见表1.4）。 表1.4的第三个例子是关于日本的，讨论的是工厂内部组织问题，其内容引自青木昌彦的研究（Aoki，1997)。青木认为，日本战后奇特的、成功的制度源于战时动员和中央集中控制资源的体制。他把日本生产组织中的团队精神和经济资源从现代部门向落后部门的转移——他将之分别称之为“水平的层级化”（horizontal hierarchy）和“官僚的多元主义”（bureau pluralism）——视为解决第二次世界大战之后日本经济面临的特殊的信息和分配难题的措施。然而，不像先前的一些学者，他认为经济体制对经济问题这种适应，并不是预先计划好的，而是在无意中偶然发现的。 为了使读者不至于认为这是东亚的独特现象，还有一个有关制度创新的有趣例子来自非洲的毛里求斯的（Rodrik，1999a）。毛里求斯把她的大部分成功归因于1970年创立出口加工区，这个出口加工区使其出口到欧洲市场的服装迅猛增长。然而，毛里求斯并没有进行一揽子的贸易自由化，而是把出口加工区和直至20世纪80年代中期仍然受到高度保护的国内部门结合起来 ——后者是20世纪60年代实施进口替代工业化政策(ISI)的产物。那些由进口替代政策培养起来的实业家自然地反对贸易领域的开放，但建立出口加工区是解决这一问题的巧妙的制度安排(Wellisz和Saw，1993)。在不废除对于进口替代部门保护的情况下，建立出口加工区为新的企业创造了新的赢利机会。在这一点上，劳动力市场的分割至为关键，因为这一分割将使出口加工区（主要雇用妇女）的扩张不至于导致其它部门的工资上涨和随之而来的进口替代部门竞争力的下降。这种政策从体制边缘创造了新的获利机会，但同时又保证原来的部门不受直接影响。从理论层面上说，这种模式本质上非常类似于前面提到的中国的“双轨制”改革。然而，出口加工区取得这样的成果，也离不开可用于投资的资金、面向出口的技术、进入国外市场的机会，而这些条件随着贸易条件的改善、香港企业家的进入以及进入欧洲市场优先权的获取而分别得以实现（Rodrik，1999；Subramanian和Roy，2003）。 在考察这些案例时，总是存在着一种超越事实的过分解读的危险。我们要特别避免陷入这样几个误区。第一，我们不能简单地认为制度之所以表现为这种形式而不是那种形式，是因为它们承担了特定的功能（功能主义者的谬论）。青木对日本模式选择的诠释特别地提醒我们，形式和功能的契合可能是历史上各种力量无意识作用的结果。第二，把上述案例的正面结果仅仅归因于它们是离经叛道的异类也不正确（“事后诸葛亮”谬论）。关于东亚之所以成功的许多解释都强调一些标准模式的政策要素，如财政保守主义、对人力资源的投资和出口导向（如，参见 World Bank，1993）。正如下面我将提到的，东亚模式移植到其它地区或用于其它环境通常会产生负面效果。显然，不是所有的非常规的模式都是经济上有效的。 我从这些例子中得出的主要结论是经得起上面提到的几个可能谬论的检验的，并且与那些可以从新古典经济学得到理论支持的制度结构的“可塑性”有关。以上这些制度异类实际上与新古典经济理论是相容的，也可以用新古典经济理论来阐释(“好的经济学分析”)。新古典经济分析并不断定制度安排所应该采取的形式或实际采取的形式。上述中国和其他国家的案例表明，关良好经济管理的基本原理并不对直接映射到惟一的制度安排。 事实上，诸如适当激励、产权保护、稳健货币和财政偿付能力等原则都是可以适用于所有制度的，我们需要通过实施一整套政策来落实这些原则。上述经验告诉我们，也许有多种方式把这些原则体现在制度安排之中。不同的方式有不同的成本和收益，这决定于当时的政治约束、行政管理能力和市场失效程度。现有的制度安排模式既产生了约束、也提供了机会，需要寻求创造性的捷径或进行大胆的试验。从这个角度来看，改革的“艺术”就是在无限多的制度设计中进行合理的选择。 沿着这一逻辑推论下去的一个必然结论是，新古典经济学的优先原则与标准政策清单中的政策建议之间并不存在显著的相关关系（如表1.1所示）。同样，我们可以通过案例来清晰地表明这一点。考察一下政策清单中争论最小的建议，也就是与贸易自由化有关的建议。“贸易自由化有利于经济发展”的论断是否可以从新古典经济学的基本原理推导出来吗？没错，不过，这需要具备以下这些条件： 要么实行彻底的自由化，否则在取消进口限制时必须充分考虑与这些进口受限产品相关的产品之间复杂的互补性和替代性。 除了所提到的贸易限制外，不存在微观市场不完善的问题，如果有，它所产生的次优交易也没有什么不利的影响。 国内经济在世界市场上的相对规模必须足够小，否则自由化不能把经济推向“最优关税”的错误方向。 经济必须处于充分就业状态；如果不是，货币和财政当局必须拥有需求管理的有效手段。 必须有大多数人认为自由化的收入分配效应是合理的；如果不是这样，必须有不致增加太多负担的补偿性转移支付计划。 不存在对财政平衡的负面效应，或者如果有，必须有有效弥补财政收入损失的预备方案。 自由化在政治上必须是可持续的和可信赖的，这样一来，经济组织就不会害怕或担心出现逆转。 如果有令人信服的实际证据证明贸易自由化能够系统地改善经济绩效，则无须所有这些理论上的复杂分析。但是即使对这一相对无可争议的政策，找到确凿无疑的证据也非常不易（见Rodriguez和Rodrik，2001；Vamvakidis，2002； Yanikkaya，2003)。 关键在于，即使是最简单的政策建议——“对外贸易自由化”——也要视与这一政策相关的经济和政治状况而定。对经济和政治状况的判断常常是含糊的。明确这些状况可以一箭双雕：它提醒我们标准处方的“雷区”何在，同时促使我们创造性思考怎样避开“雷区”（像中国那样）。反之，如果政策建议不考虑相关背景——像主流模式（华盛顿共识或者后华盛顿共识）那样——在面对情况是千差万别的现实世界，只能赌其必要条件与现实状况一致。 表1.5 正确的经济学与相应的制度安排：微观经济学 目标 普适性原则 制度安排中可能存在的多样性 生产效率：（静态和动态） 产权: 保证现有和潜在的投资者能够享有其投资的收益 采取何种产权制度？私有、公有还是共有？ 激励：使生产者的激励与社会的成本收益相匹配 采取何种法律体制？大陆法系还是英美法系？借鉴还是创新？ 法治：提供一套透明、稳定且可预见的法规 如何平衡分散的竞争市场和公共干预之间？ 何种金融制度/公司治理最有利于动员国内储蓄？ 对于刺激技术消化和创新是否存在公共角色？（如保护知识产权） 为对上述讨论作一简单概括，我将借助表1.5、表1.6和表1.7来，它们对应于微观经济政策、宏观经济政策和社会政策的。每张表有三列：第一列展示了这三个领域的政策和制度安排的最终目标。因此，微观经济政策的目标是取得资源配置的静态和动态效率；宏观经济政策的目标是实现宏观经济和金融稳定；社会政策的目标是消除贫困和保障社会安全。 表1.6 正确的经济学与相应的制度安排：宏观经济学 目标 普适性原则 制度安排中可能存在的差异 宏观经济和金融稳定 稳健货币: 在保持合适的通货膨胀率的条件下使得流动性不超过名义货币需求的增长 中央银行的独立应该如何？ 财政偿付能力: 保证与国家整体实力相当的合理而稳定的公共债务余额 什么是合适的汇率机制（美元化、货币局制度、钉住汇率制度、有管制的浮动汇率、完全浮动的汇率）。 审慎监管: 防止金融系统面临过多的风险 财政政策是否应该受规则约束，如果是，合适的规则又是什么？ 公共经济的规模 对金融系统而言，合适的监管机制是什么？ 什么才是合适的资本账户交易的监管？ 第二列展示了经济分析给我们带来的一些关键的基本原则。提高资源配制效率需要产权保护、法治和正确的激励。宏观经济和金融稳定需要稳健货币、财政偿付能力和审慎监管。社会融合需要激励兼容和目标定位准确。这是高质量经济管理的普适性原则。它们之所以是普适的，是因为很难看到，如果一个国家完全不遵守这些原则，它将会得到什么样的经济社会发展。那些坚持这些原则的国家——不管其做法如何地与众不同——都发展得不错，而那些轻视这些原则的国家则常常不能摆脱贫困。 从政策制定者的角度来看，问题在于这些普适原理并不像所说的那样易于操作。事实上，对那些困扰政策制定者的现实问题的解决办法——在对国外竞争者开放国内经济方面应该走多远，要使汇率自由化吗，应该依靠所得税还是增值税，以及各表第三列列出的其他问题——都不能从这些原理中直接推导出来。这就为创造与普适的、核心原则相一致的多样化制度安排提供了空间。 这些表说明了为什么有关经济政策标准处方（表1.1）与世界各国的经济绩效没有太大的关系。各种具体内容不同的华盛顿共识，常常模糊了第二列和第三列之间的界限。政策顾问们不假思索地从第二列的普适原理转到了无条件地采用第三列的具体的实施方法上。当他们的政策建议产生了令人失望的结果时，他们就会再次给出政策建议以实行更大的制度改革（就像所谓的“第二代改革”）。结果，正确的经济学原则常常以不正确的方式出现。 表1.7 正确的经济学与相应的制度安排：社会政策 目标 普适性原则 制度安排中可能存在的差异 公平分配与减少贫困 目标：再分配计划应该尽可能地使目标受益人获益 税收系统应该如何改革？ 激励相容：再分配计划应该最小化激励的扭曲 养老金系统应该公有化还是私有化？ 什么是最合适的干预点：教育、医疗卫生、信用、劳动力市场还是税收系统？ “社会基金”的角色是什么？ 要素禀赋的再分配（土地改革，禀赋初始分配）？ 劳动力市场的组织：分权化还是制度化？ 服务模式：非营利组织（NGOs），参与机制等等 我要强调的是，本文并不是关于渐进式改革相对休克疗法的种种优点的讨论。事实上，我提出的这些理念与两派之间的长期争论基本上是无关的（比如，参见Lipton 和Sachs，1990；Aslund、Boone和Johnson，1996；Williamson和Zagha，2002)。渐进式战略假定政策制定者非常清楚他们最终要建立的制度是什么样子，但是由于政治和其他方面的原因，他们只能一步一步地朝那个方向努力。这里的问题是，那些制度安排的形式究竟是什么样的却通常有许多不确定性，因此改革与其说是渐进的过程，倒不如说是摸着石头过河式的“探索与发现”的过程。当实施政策能够揭示目标制度的信息、且小规模的政策改革有利于揭示相关改革失败的风险时，这两种战略也许是一致的的。不过，最好不要把两者搞混了。正如我下面将进一步说明的那样，这些成功的案例并非都是纯粹意义上的渐进式的，而是与现实相符的那些标准和非标准政策的不同寻常的组合。