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县以下的中国农村由谁管理着？在1905年科举制度取消之前，绅士阶级是农村的真正统治者。他们拥有财富和知识，制订乡规民约。由于他们都受过全面的儒学教育，这乡规民约的文化、法律价值是维护封建统治的。他们借助对地方的实际统治，维护和发展自己的利益，也保护着社区的利益。 科举制度消亡以后，农村精英流向城市，绅士人选的素质大大降低，豪强、恶霸、地痞等一类人物占据着中国基层权力的中心，成为民国年代和国民党政府的权力基础。乡村权力的蜕化是民国时代中国农村不安定的一个原因。土地改革时，把这批“土豪劣绅”彻底清出了农村权力中心。 新中国成立以来，乡村政权控制在中国共产党的基层组织手中。党支部书记们先后是土改积极分子、合作化积极分子、人民公社积极分子，他们在农村代表中国共产党的领导。当然，这支队伍也是良莠不齐的，但由于中国共产党的强大影响，中央政权的强大有力，他们行使上级赋予的权力和职守，使国家的各项政策在农村落实。这支队伍中一些胡作非为的人不断地被清除，但也不断地继续产生。 家庭联产承包制使绝大多数地方集体经济瓦解，原有的农村基层组织失去了经济依托；人民公社解体使生产大队失去了制度基础。不少地方的基层党组织处于瘫痪状态。四川省的一个调查报告显示了农村党支部的状况： 一是年龄老化，后继乏人。奉节县16751名党员中，50岁以上的占党员总数的75.4%，其中60岁以上的占30%。 不少村的党员“不是头发白，就是牙齿缺，走路拐棍离不得”。 青年农民入党积极分子人数下降，发展农民党员的数量下降。 二是文化水平低，不能适应新的形势。四川省珙县农村党员中，小学以下文化程度的占66.59%，有的村10多名党员中竟无一人是初中文化。党员文化水平如此低下，很难成为新时代农村的领导力量。 三是党员先锋模范作用普遍较差，在群众中丧失威信。据对奉节县13个乡的103名党员调查，仅有7 名党员按期交纳党费；少数党员私心重，利用手中权力侵占集体土地、安插亲朋、超生子女、挪用公款、迷信神鬼、聚众赌博。 四是思想难统一，行动难管理。相当多的党员信仰不坚定。奉节县在被调查的103名党员中有55.6%的人担心“社会主义旗帜在中国能打多久”。党员干部大量外出务工，农村党组织软弱涣散，使得某些地方农村基层政权出现真空状态。在这种情况下，部分基层政权落在流氓、地痞、恶霸手中。他们凭借手中的权力欺压百姓、鱼肉乡民，这是农村社会一个重要的不安定因素。 那些不是流氓掌权的多数地方，干群矛盾也非常尖锐。干群矛盾的造成，除了干部素质不高以外，还与村级干部的职责有关。 村级组织实际不是村民自治的需要，而是乡镇一级政权的“末梢”。它主要是执行乡镇政府的任务，并且从乡镇政府那里得到权力资源。乡镇干部的主要工作是收粮、收款、计划生育（农民称之为“要粮、要钱、要命”）。他们两头受气，在收钱时也有受辱挨打的时候，收不上来财政又无法平衡。农村发生突发事件时，他们常是攻击对象。“两眼一睁，忙到熄灯”“家里荒了责任田，外面埋怨一大片”。村干部对工作中的困难抱怨较多，但有些农民认为，干部难当是事实，但没有不想当干部的。村干部的身份是一种较高的社会地位，还有一定的权力和报酬。一些集体经济发达的地区，村干部更是很多人想争取的“肥缺”。所以在乡村选举中，常常出现贿选、作弊的情况。 村党支部书记处于村级权力金字塔的顶端，真正的“一村之长”不是村长，而是党支部书记。一般情况下，村党支部书记是由村委会主任升迁而来；村委会主任由村民小组长或民兵连长升迁而来；民兵连长则由村民小组长或团干部升迁而来。党支部书记已升到权力顶端，无处可升，所以支部书记任期很长。他的权力不仅有稳定性而且有积累性。村党支部书记由乡镇党委提候选人名单，由乡镇党委派人到村里组织全体党员表决通过，表决通过的名单由乡镇党委正式批准，再派人到村党员大会上正式宣布。村民委员会由村党支部提候选人，交村民大会举手表决通过，再由村党支部决定分工。 近年来，不少地方村党支部书记和村长由一个人兼任。 乡镇干部来源于高等院校毕业生、有城市户口的复员军队干部，部分从优秀村干部中招聘。 乡镇干部中本地人较多，他们享受着国家干部的工资及福利待遇。 乡镇干部是属于公务员系列的专职干部（其中合同制聘用干部除外），而村干部不同，他们不是公务员，从户口性质上看，他们是农民，他们以普通农民的身份得到了一份土地，除了每月领取为政府工作、但却是从村集体那里得到的一份补贴以外，他们必须在自己的土地上劳作，有的村干部还开个超市增加收入。在经济发达地区，村干部的年收益达十几万元或更多。 维持乡村政权运转的经费来源，是中国历史上一直没有很好解决的问题。在封建社会，由于国家财政力量不足等原因，国家政权设置只能到县一级。乡村由不需要国家供养的乡绅或家族来管理，或寻求国家与乡绅、家族某种程度上的折中组合。民国时代，乡村的保甲制度中官员少，成本也很低，通过向农民征收各种费用和劳务来维持。农业合作化以后特别是人民公社化以后，集体经济的存在使得乡村政权的经费开支由集体经济负担。有了经费来源，乡村政权机构就有了膨胀的基础。改革开放以后，集体经济瓦解，已经大大膨胀的乡村政权的开支一下子就没有着落了，就只好向农民摊派了。 而此时的机构比保甲制度时庞大得多，农民负担势必比保甲时代沉重。即使摊派很重，也难以缓解乡镇一级的财政困难（例如湖南省85%以上的乡镇政府有财政赤字和借债），只好进一步加重对农民的摊派。这是中国农村干群矛盾尖锐、基层政权不稳定的一个重要原因。2003年“费改税”和以后取消农业税以后，基层政权经费来源更为困难。2005年9月，本书作者到甘肃省通渭县义岗镇采访得知，这个镇有2100人，有镇干部82人，另有临时工勤人员7人、治安联防队员3人。全年行政人员工资总共110万元（教师工资不在其中，由县财政支出）、办公费支出10万元。在村一级，支书、村长、文书一年各拿补贴1800元，全镇共50多人，总支出10来万元，过去这10多万元由附加费支出，现在不收费，全靠财政支出。2004年，这个镇财政收入77万元（农业税收入70万元，其他收入7万元），收支相抵亏损四五十万元。现在农业税免了，又不能收费，镇里没有任何收入来源。 值得注意的是，目前，在中国农村，乡村干部、乡村私有企业主、乡村信用社、粮食收购站、土地管理机构、公安司法机构等单位的领导人，逐渐形成了一个强势群体。他们掌握着对农民收费、罚款、土地发包、土地征用费的分配、计划生育指标分配等权力，他们有地位，有经济实力，农民对他们敬而远之。在有些地方，这个群体为了维护自身的利益，对上抵制中央政策，对下盘剥农民。中央政府要求土地承包30年不变，使农民有长期有保证的土地经营权，但这样会使他们失去土地发包权，所以，他们热衷于短期承包、频繁调整；为了保证农民收入，国家制定了粮食收购保护价格，但他们不按保护价收购粮食，却用保护价套取国家粮食收购贷款和财政补贴；中央要求村级财务公开，他们却搞假公开；中央要求直接选举村委会，他们搞假选举或干脆抵制直选……这批人和农民的矛盾十分尖锐，是乡村冲突的重要引发点。