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这是一个十分古老的话题。这里介绍的是人民公社解体以后农民和土地的关系。 实行家庭联产承包责任制以后，农民和土地的状况如何呢？ 1997年9月至11 月，全国农村固定观察点办公室对观察点系统的317个村进行了调查，调查题目是“农村土地综合情况”。调查表明，99%的村实行了土地家庭承包经营。承包形式有两种：一是按人口或劳动力平均分配耕地，这种形式占被调查村的70.7%；二是实行“两田制”，即口粮田按人平分，责任田按劳动力分配。这种形式占被调查村的29.3%。 农村土地所有权主体也有多种情况：39.6%的村土地所有权归行政村，有44.9%的村土地所有权归村民小组；有14.7%的村土地所有权归村民小组和行政村共有；另有0.8%是其他情况。 国家1984年规定土地承包期一般应在15年以上。但是，由于人口迁移、耕地变化、种植结构的调整和土地规模经营等原因，不少地方是经常调整的。上述调查的结果是，有80%的村进行过承包耕地的调整。自80年代初以来，调整两次以上的村占66.04%。有一部分村调整了四五次。 调查显示，新世纪以后，土地农户承包经营的比例达到94.2%。多数被调查村庄有出租土地的现象[21] 。 农村实行土地家庭承包经营以后，出现了不少新矛盾。一是农村土地的产权不很清晰。农村土地归农村集体所有，这是我国农村的一项基本制度和政策，并以法律的形式确立了下来。到底是哪一级集体，各地的看法和做法不一致。生产队解体以后，这个“集体”是行政村还是自然村？土地所有权主体如何行使所有权？这个问题也很模糊，各地做法也大不一样。调查显示，有1/5的村干部认为土地归国家所有，4.1%的村干部对这一问题说不清楚，8.1%的村干部认为归农民个人所有，认为归村民集体所有仅占66.1%。还有不少被调查村认为农村土地应该归农民永久使用[22]。由于土地产权不清晰，在土地的转移、集中时经常引发纠纷。与土地所有权相关的地租、地税制度也十分混乱。二是土地经营使用权的流转制度不健全，大多数是采用行政手段调整，这使得耕地的承包经营权不稳定。这种不稳定又在影响农户间的自愿原则下有偿流动。三是土地经营规模细碎。从全国看，截至2005年10月31日，全国耕地面积为18.31亿亩。人均耕地面积已由10年前的1.59亩减少到1.4亩，仅为世界平均水平的40%[23]。农业从业者人均耕地面积很小，土地细碎，使得经营规模很不经济。小规模的土地经营造就的农业自给性的经济活动与大规模的商品生产之间出现了尖锐的矛盾。四是土地资源稀缺，耕地不断减少。土地非农化趋势难以扼制，农业耕地面积大量减少。 土地问题也是农村中矛盾频发的一个焦点，其中尤以土地征用问题比较突出。在255个失地农民中，有186个农民不愿意土地被征用，占总数的72.2%[24]。对2749个村庄的统计结果显示，有村民上访村庄的比例为28.9%。分地区看，东部发生上访的比例最高，为32.5%，西部次之，为27.6%，中部最低为24.8%[25]。 随着非农产业的发展和进城务工的增加，土地对农民生存的重要性逐渐降低。据国务院发展研究中心课题组对全国2749个村庄调查，各村拥有的30岁以下青壮年劳动力为299人，东部323人，中部260人，西部298人。从农村青壮年劳动力的就业构成看，常年外出打工或在本地从事非农业的劳动力全部村庄平均为154人，东部182人，中部120人，西部144人。农村青壮年外出打工或就地从事第二、第三产业的比例平均为54.12%，比所有劳动力的转移率47.9%略高[26] 。 对农民来说，土地不仅仅是生存保障，还应当是他们的财产（虽然他们还没有得到产权），大批劳动力从农业转移出去以后，其中大多数人并没有放弃承包的土地。农业劳动力的转移是单个的劳动力转移，其他家庭成员还留在农村。壮劳动力在外挣钱，妇女、老人在家种田是普遍现象。全家进城的农民也没有放弃土地承包权，而是把承包权转租给其他人。对相当多的农户来说，土地还是生存的保障。 随着城市化的加速和工业建设用地的增多，工业和城市建设与农民争地的问题越来越尖锐。城市建设和工业建设的主导者是各级政权和大企业，和他们比起来农民是弱势群体，农民无法保护自己的土地。到新世纪，全国失地农民在4000万到5000万之间，每年还要增加200多万人。他们“务农无地，上班无岗，低保无份”，生活十分艰难。在一级市场上，征用农民的土地用的是计划经济手段，只按几年的产量支付地价，不考虑农民以后的发展和养老、医疗保障；在二级市场上，完全按市场经济原则交易，一亩地卖几十万、上百万元。而有些地方征地费使用不当、甚至落入某些干部手中。在征地过程中，难免有官商勾结私分土地之肥的腐败现象。因此，失地农民的抗议此起彼伏，大规模的群体事件不断发生。这已成为影响社会和谐的一个重要爆发点。湖南嘉禾、四川自贡、河南郑州、江苏无锡、四川汉源、广西南宁、陕西西安、广东中山、河北定州、北京顺义，广东汕尾等地，都发生过重大的群体冲突。这些冲突通过国内外媒体的报道已广为人知。 过去认为，农民天然和土地联在一起。实际上，几十年的合作化使农民对土地的感情已日益淡薄，土地联产承包责任制使得农民对土地开始有了新的兴趣，但是，这只是在农民只有从事农业这唯一生路的情况下才出现的兴趣。一旦他们发现有更高的比较利益的职业，土地对他们来说，那就不是依托而是羁绊。大批农民摆脱土地是经济、社会发展的一种必然趋势。中国城市化正在加速，将有几亿农民离开土地、离开农村向城市转移。但是，农民在向城市转移的过程中是有风险的，土地还是他们的生存保障和进入城市的基础。如果土地真正是农民的财产，那么他就应当能够变现这一财产，并且带变现后的财产进入城市。这样，进入城市的农民就会有一定的生存保障。 然而，让土地成为农民的财产，并不那么简单。同样是土地，在城郊和边远地带，在发达地区和落后地区，土地的价值天壤之别。这种差别不是土地所有者造成的，而是与当地经济发达程度、与当地的投资环境密切相关。而这又与政府的宏观政策、与当地政府的投入密切相关。城郊农民已经享受到了土地升值之惠。很多城郊农民已经成为土地升值的“食利者”，他们的收入高于城镇居民。城郊农民毕竟是农民中的一小部分。所以，泛泛地、不加限制地让农民享有土地的产权，只会使得城郊农民享受更大的利益，还会提高农民工成为市民的成本。孙中山早就主张，因宏观政策的变动、因政府对周围环境的投入而造成土地升值的收益，不应当由土地所有者获得。这部分收益应当归谁？应当用于何处？我的看法是：应当归全体农民所有，应当用于解决进城农民的住房和社会保障等问题。近年来，很多城市政府收取了城郊土地增值收益，但没有用在进城农民身上。这个问题应当解决。 中国农民太多，收入无法提高；中国农民太多，地块太细碎，无法实现规模化经营。如果农民工在城市已经有了相对稳定的工作，孩子在城里可以上学，他们就有可能转让农村的土地。应当创造农民转让土地的政策条件：他们可以变成现金带入城市，可以在城郊置换宅基地，用于盖房。现在农民工用几年打工收入在老家的自然村建房，这不符合城市化方向，现在盖的房若干年后可能还要拆掉。应当鼓励他们在靠近城镇的地方建房，这就需要有土地置换的政策。