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农民负担过重是中国农村一个十分尖锐的问题。1995年，湖北省一农民因负担过重而被迫自杀曾引起了总书记江泽民的高度重视，但两年以后又在湖北省出现农民因负担过重而自杀的事件。类似事件在其他地方也有发生。湖南省委农工部的一位干部向新华社记者反映，因为负担问题，直接到他们那里上访告状的一年一万多人次，连春节大年三十，也要接待三批。到地、市、县各级上访的农民远远超过了这个数字。 国家明文规定农民负担“三提五统”共八项收费，加在一起不能超过农民纯收入的5%。但是，据河南省农村调查队统计，1995年全省农民负担总量占农民人均纯收入的7.1%，仅省信访局和省农监办受理的农民负担信访就达1899起。河南省确山县在1995年7月4日到8月3日一个月内，接连发生13起农民到地委、行署集体上访的事件，总人数达4000多人次。规模最大的一次是600多名农民开动了50多台拖拉机到地委请愿。1996年一季度，黑龙江省农民上访事件急剧增多，仅4月份各地农民到省政府上访的就有73起。打着横幅、堵住政府大门的事件时有发生。农民上访一是反映负担重，二是反映村干部贪污腐败，大吃大喝，对生产乱指挥。1998年8月，陕西省子洲县裴家湾乡12688名农民联名状告乡政府加重农民负担。这一事件轰动了全国。 农民承担的负担包括两个方面：一是税，二是费。税，即农业税，农林特产税、屠宰税、耕地占用税、个体户的工商税等。费，即各种收费。收费又分为法定的和非法的，法定的收费就是“三提五统”。人民公社取消以后，乡级政权没有经济依托，国家财政又无力供养，就允许农村办学、计划生育、优抚、民兵训练、交通这五项公共事业所需费用在乡一级自行解决。这就是“五统”。此外，还允许村级组织可以提留公积金、公益金和管理费，用于村级干部的报酬和村级公益事业。这就是“三提”。除法定收费以外，还有非法的乱收费。乱收费的名目繁多，以乡村干部需要而定，收费项目少则几十个，多则上百个。 “一税轻，二税重，三费四费无底洞”。除了交纳税费以外，还有劳役，即“两工”：即义务工和积累工。官方全国农民承担“两工”的数字：1994年为16.4个，1999年为18.0个[18]。到20世纪末，每一个农民，从学龄前儿童到已经丧失劳动能力的老人，每人一年都要承受200元以上的上交负担。 为什么农民负担近年来越来越重？ 一是乡村干部太多。山西省的一些老农民回忆说，解放初期，乡政府仅有干部5~6人；农业合作化时期有干部8~9人；1958年大跃进，增加到15~20人；20世纪80年代后期50~60人。到90年代后期，中等规模的乡100多人，大的乡200~300人。有关部门统计，全国乡级供养人员为870.9万人，乡均200人[19]。 据对黑龙江省昌五镇的调查，1948年，这个镇（当时划为“五区”）机关工作人员不超过20人，工作人员和所管辖的人口之比为1：1050。1958年成立人民公社后，公社机关人数为30人，工作人员和所管辖人口之比为1：842。1968年成立的革委会，机关工作人员40人，工作人员和所管辖人口之比为1：647。1984年成立镇人民政府，镇机关工作人员55人，工作人员和所管辖人口之比为1：620。1994年，机构定编为78人，实有人数124人，超编46人。即使加上没有户口的常住人口在内，工作人员和所管辖的人口之比为1：322。在这124名工作人员当中，合同制干部12人，以工代干的8人，以农代干的27人。这47个非正式编制人员全得靠当地支付[20]。正式编制人员仅靠财政也不够，当地也得出一部分。此外，村级干部当中还有几个人享受工资补贴，这笔钱全由村里支付。 乡镇干部的开销也比过去大得多，有的乡有小汽车、手机，还有各种招待费。那些乡镇企业发达、集体收入较多的地方，财政不足的开支由集体的收入来弥补，那些乡镇企业不发达的地方，财政不足的开支只好由农民负担。 二是上级各主管部门要求“达标”。 考核地方干部时要看政绩，政绩主要是干部在职时干了什么大事，搞了几项硬工程。所以，有些干部为了追求政绩，就不顾农民的承受能力，乱让农民集资，搞大工程，上大项目。国家一些部门也片面追求政绩，不考虑农民的承受能力，搞一些不切实际的“达标”（什么工作什么时候达到什么标准）活动。以湖南衡阳县为例，为了扫除青少年文盲和普及九年制义务教育双基达标，仅改造8 万平方米危房就要投入2亿~4亿元，仅这一项，全县就需人均集资240元以上。另一方面，全县财政收入1.5亿元，可用财力仅7700万元，而全县11568名教职工的基本工资就需要6000万元。所以，中央虽然明文规定农民负担不能超过农民收入的5%，乡村干部还是千方百计地突破这个界限。虚报和夸大农民收入，是不少地方常用的办法。收入夸大以后，负担虽然不超过5%，但负担绝对数还是大了。 三是本来应当由财政承担的经费却要农民承担。农村公共设施和义务教育经费应当由政府的财政开支，现在却交给县级财政和乡级财政。而乡级财政只好分摊给农民。如乡统筹费用中70%~80%用于教育开支，其中主要是支付教师工资。义务教育本应是政府的义务，现在却成了农民的义务。 农村的各种集资一部分是用于农村公共设施的建设，如修公路，建学校。在城市，这些公共设施是由政府花钱修建的。农民交了税，政府也应当为农村提供公共设施。可是，在中国农村，其中相当一部分公共设施建设要由农民出钱。这是城乡分割在财政上的体现，中国的财政还是城市财政。尽管农民在国家财政收入上作出了贡献，但有些农村公共设施的投资，国家财政支出却顾及不到。 由于农民的实际负担远远超出了中央规定的界限，也超过了农民的承受能力，因此，农民拒交、抗交、缓交的现象也普遍存在。有的县费税收不上来，财政又不拨款，干部和教师的工资也发不出。有钱而不交费税的主要有三种人：一是省、县、乡各级干部的家属、亲属；二是过去当过村、社干部，后来被免职的；三是历年来违法犯罪受过处分和社会上的地痞、恶霸。四川一位镇长向新华社记者诉苦说：“现在到处都有欠款大户。他们有钱不交，还掏出一沓钞票，冲你一扬，说：我就是不交！气得干部发抖。这些人影响了多数人，其他人会说，不是我们不交，你把某某的款收了，我们就送上来。”有些地方为了对付抗交的人就组织一些“厉害人”人强行收缴，而在这些“厉害人”中就有不少流氓、地痞，他们借机欺压农民，由此常常引发恶性事件。 湖南一位县级干部说：“当前农村最突出的是干群矛盾，这个矛盾又集中在收款问题上。 ”为了减轻农民负担，从2003年开始，国家实行“费改税”，即取消种种收费，适当提高税收。2004年以后，国家分三年逐步取消了农业税。这两项政策对减轻农民负担的确起了作用。但是“费改税”需要国家财政拿出钱来支付原来靠“三提五统”维持的费用，国家财政的补贴是有限的，不足以维持乡村政府运转和义务教育经费的需要。取消农业税以后，对基层政权来说，又减少了一项收入来源。如果国家财政不承担义务教育的费用，不实行乡镇行政体制改革，基层政权和义务教育的费用还会转嫁到农民头上。 自2003年以来，国家注意减轻农民的负担，如取消了农业税，增加了义务教育的财政投入。这些措施取得了一定的效果。